Законопроект П/877/25: Предложение закона о генеральном прокуроре, 5782-2022

Законопроект о Генеральном прокуроре, 5783–2022

Внутренний номер: 2197909

Двадцать пятый Кнессет

Инициатор: депутат Кнессета Ханох Дов Мальбицки

п/877/25

Цель

Статья 1

Целью настоящего Закона является разделение уголовного преследования и юридического консультирования правительства.

Назначение Генерального прокурора

Статья 2

Министр юстиции назначает Генерального прокурора с утверждения Комитета Кнессета по конституции, праву и судопроизводству.

Квалификация

Статья 3

На должность Генерального прокурора может быть назначен тот, кто соответствует всем следующим требованиям:

(а) является гражданином Израиля;

(б) является членом Израильской коллегии адвокатов;

(в) занимался представительством сторон в уголовных процессах не менее десяти лет, из которых не менее пяти лет — в Израиле.

Срок полномочий

Статья 4

Генеральный прокурор занимает должность в течение одного срока продолжительностью семь лет.

Исключительность должности

Статья 5

Генеральный прокурор не вправе заниматься иной деятельностью помимо исполнения своих обязанностей.

Ведение уголовных производств

Статья 6

(а) Уголовное производство от имени государства ведётся исключительно Генеральным прокурором или его представителями.

(б) Полномочия, которые принадлежали Юридическому советнику правительства накануне вступления в силу настоящего Закона и которые касаются одного из нижеследующего, переходят к Генеральному прокурору:

(1) меры и процедуры уголовного расследования;

(2) подача обвинительного заключения, внесение в него поправок или отказ от обвинительного заключения;

(3) приостановление производства по делу;

(4) любое иное ходатайство или действие, требующее решения или утверждения Юридического советника правительства, касающееся расследования или уголовного судопроизводства, ведущегося против лица.

Исключительность ведения уголовных производств

Статья 7

С учётом положений статьи 11, Генеральный прокурор и его представители не вправе вести судебные разбирательства, кроме уголовных.

Представители Генерального прокурора

Статья 8

(а) Представителями Генерального прокурора являются:

(1) заместитель Генерального прокурора, окружные прокуроры и иные прокуроры Генеральной прокуратуры, должности которых установлены Министром юстиции приказом, опубликованным в официальном вестнике;

(2) лица, которых Генеральный прокурор уполномочил быть прокурорами — в общем порядке, для категории дел, для определённых судов или для конкретного дела;

(3) сотрудник полиции, отвечающий квалификационным требованиям, установленным Министром юстиции по согласованию с Министром внутренних дел, и назначенный прокурором Генеральным прокурором с согласия Генерального инспектора полиции.

(б) Прокурор, указанный в подпункте (а)(3), вправе выступать прокурором в мировых судах, городских судах и в категориях производств в иных судах — всё в соответствии с определением Министра юстиции по согласованию с Министром внутренних дел; однако Генеральный прокурор вправе распорядиться, чтобы определённые производства вёл иной прокурор.

Независимость

Статья 9

При осуществлении своих полномочий Генеральный прокурор подчиняется исключительно закону.

Неподчинённость Юридическому советнику

Статья 10

Генеральный прокурор и его представители не действуют от имени Юридического советника правительства и не занимают должность, подчинённую его руководству.

Участие Генерального прокурора в производствах

Статья 11

Если Генеральный прокурор усмотрит, что то или иное производство, рассматриваемое судом, может повлиять на ведение уголовных производств, он вправе по своему усмотрению вступить в это производство и заявить о своей позиции либо специально уполномочить своего представителя сделать это от его имени.

Полномочие по консультированию в области уголовного законодательства

Статья 12

Генеральный прокурор вправе предоставлять Министру юстиции или правительству консультации по законодательным вопросам в областях, связанных с уголовным правом.

Сохранение полномочий Юридического советника правительства

Статья 13

(а) Настоящий Закон не умаляет действия Ордонанса о судопроизводстве (Вступление в производство Юридического советника правительства) [новая редакция].

(б) Положения статьи 12 не умаляют полномочия Юридического советника правительства предоставлять правительству консультации по законодательным вопросам, включая законодательство в области уголовного права.

Вступление в силу

Статья 14

Настоящий Закон вступает в силу через шесть месяцев со дня его опубликования.

Переходные положения

Статья 15

Невзирая на положения статей 6, 7, 8 и 10, лица, занимавшие должности прокуроров накануне вступления в силу настоящего Закона, могут продолжать исполнять свои обязанности в течение двух лет с даты его вступления в силу при условии, что они будут исполнять их в подчинении Генеральному прокурору.

Поправки к законодательству

Статья 16

Во всех случаях, когда в нижеследующих законодательных актах упоминается «Юридический советник правительства», он заменяется «Генеральным прокурором»:

(1) Закон об уголовном судопроизводстве [Сводная редакция], 5742-1982;

(2) Закон об уголовном судопроизводстве (Полномочия принуждения — аресты), 5756-1996;

(3) Основной закон: Правительство;

(4) Основной закон: Кнессет;

(5) Основной закон: Судебная власть.

Пояснительная записка

Основная цель настоящего Закона — обеспечить полную независимость уголовного преследования как квазисудебного института, свободного от посторонних институциональных соображений. Тем самым Закон стремится обеспечить максимальное доверие общества к институту уголовного преследования. Поскольку институт Юридического советника правительства в силу своих функций обязан учитывать интересы, выходящие за рамки уголовного преследования, настоящий Закон стремится разделить институт юридического консультирования правительства и институт Генеральной прокуратуры. Кроме того, Закон стремится признать особую специализацию, требуемую от Генерального прокурора, и установить соответствующие квалификационные требования.

На этапе предъявления обвинительного заключения подсудимому он уже несёт весьма значительные потери. Его репутация страдает, его лояльность ставится под сомнение таким образом, что препятствует исполнению им должностей, требующих высокой лояльности, он несёт значительные расходы на правовую защиту, а если он занимает публичную должность, его нередко обязывают покинуть её. Растущее общественное понимание необходимости чистоты рук лиц, занимающих публичные должности на всех уровнях, а также лиц, ведущих дела на частном рынке, приводит к тому, что решение о предъявлении обвинительного заключения становится всё более наносящим ущерб подсудимому ещё до вынесения судебного решения. В результате всё более насущной становится необходимость признания очевидного судебного характера решения о предъявлении обвинительного заключения против лица.

Судебное решение по делу лица отличается гласностью, мотивированностью, широким правом на представление аргументов и правом на апелляцию. В отличие от него, решение прокурора о предъявлении обвинительного заключения против лица принимается по своей природе в индивидуальном порядке, без развёрнутого обоснования, без права на апелляцию и с ограниченным правом на представление аргументов. Этот характер решения о предъявлении обвинительного заключения требует особо строгого соблюдения его судебного характера и видимости его как чисто судебного решения.

С момента своего основания и по сей день Израиль имеет счастье располагать Юридическими советниками правительства, исполняющими свои обязанности Генерального прокурора с полной добросовестностью и преданностью. Не умаляя этой личной оценки, законодатель обязан рассмотреть институциональные конфликты интересов между функцией Юридического советника правительства и функцией руководителя Генеральной прокуратуры. Именно Юридический советник, добросовестно исполняющий свои обязанности в обеих этих функциях, в большей мере попадает в этот институциональный конфликт интересов.

Юридический советник правительства является неотъемлемой частью исполнительной власти. Его обязанность — помогать избранному правительству реализовывать его цели в рамках закона. Для этого он должен находить правовые решения для достижения целей правительства в той мере, в какой это допускает закон; для этого он должен разрабатывать проекты первичного и вторичного законодательства, предназначенного для достижения этих целей; для этого он должен представлять правительство в качестве стороны в административных и гражданских производствах, в которых оно стремится продвигать свои интересы. В личном плане Юридический советник правительства обязан для достижения указанных целей работать в тесном контакте с избранными должностными лицами при должных личных отношениях и в духе лояльности к общим целям в рамках закона.

Эти надлежащие характеристики юридического консультирования правительства чужды судебной природе функции руководителя Генеральной прокуратуры. Руководитель Генеральной прокуратуры также формально действует в составе исполнительной власти, однако характер его функции по существу носит ярко выраженный судебный характер. Прокурор не должен находиться под влиянием повестки дня правительства. Равным образом прокурор не должен принимать решения об обвинительных заключениях по законам, которые он сам же разрабатывал. В обоих случаях по существу не соблюдается разделение властей между судебной и исполнительной, а также законодательной властью. Следует подчеркнуть: речь идёт не о формальном нарушении разделения властей, а о существенном нарушении принципа разделения властей, согласно которому разработчик закона не должен быть тем, кто влияет на судопроизводство по нему, и согласно которому правительство, стремящееся продвигать определённую повестку дня, не может беспристрастно судить тех, кто этой повестке мешает.

Структурный конфликт интересов существует также между функцией представления государства в административных или гражданских производствах и его представлением в уголовных производствах. Внешне в обоих случаях речь идёт о представлении государства Израиль, однако по существу речь идёт о представлении различных клиентов, находящихся в конфликте интересов. Представитель государства в административных производствах представляет избранное правительство. Это правительство имеет особую повестку дня, которую стремится продвигать вопреки мнению многочисленных оппонентов среди общества. В административных производствах Юридический советник правительства юридически защищает способность правительства продвигать ту особую повестку дня, ради которой оно было избрано. Из этого следует, что Юридический советник правительства прямо представляет в административных производствах не общество в целом, а конкретное избранное правительство с его особой повесткой дня. И в гражданских производствах представитель государства Израиль также не представляет всё общество в целом. В гражданском деле государство ведёт себя как любая корпорация, отстаивающая свои особые интересы против противостоящих сторон. Напротив, Генеральный прокурор не должен проявлять лояльность к конкретному клиенту. Генеральный прокурор обязан проявлять безусловную лояльность ко всему обществу в целом. Он не вправе проявлять особую лояльность к интересам избранного правительства и не вправе проявлять особую лояльность к интересам корпорации под названием государство Израиль. Из изложенного следует, что целесообразно разделить представительство государства в уголовных производствах и его представительство в административных или гражданских производствах.

В личном плане Генеральному прокурору не следует поддерживать какие-либо личные отношения с руководством государства. Это не соответствует судебному и независимому характеру его должности. В ситуациях уголовных расследований против министров подобные личные связи могут стать экзистенциальной проблемой. Между тем постоянные и нормальные рабочие отношения с министрами правительства составляют неотъемлемую часть функции Юридического советника правительства.

Существуют и обратные ситуации, представляющие не менее серьёзную проблему. Юридический советник правительства в силу своей должности является субъектом публичной сферы. Как таковой он нередко вступает в противостояния с различными должностными лицами власти. Это могут быть институциональные трения, а могут быть и личные. В такой ситуации способность Юридического советника правительства принимать решения по уголовным делам публичных деятелей, с которыми он находится в противостоянии или конфликте интересов, является непростой задачей. Доверие общества к его уголовным решениям в подобных ситуациях ещё более проблематично. Поэтому вопрос об обвинительных заключениях против публичных деятелей становится дополнительным аргументом в пользу отделения Генеральной прокуратуры от Юридического советника правительства.

Существует также возможность того, что Юридический советник, являющийся одновременно руководителем Генеральной прокуратуры, опасаясь описанных конфликтов интересов, будет придерживаться судебного характера своей функции руководителя Генеральной прокуратуры. В этом случае он будет дистанцироваться от личных контактов с министрами правительства и характеризовать свою функцию Юридического советника правительства как разновидность судейства, критически оценивая с правовой точки зрения действия правительства, не пытаясь оказывать ему юридическую помощь. В этом случае Юридический советник смягчит ущерб, наносимый его функции руководителя Генеральной прокуратуры, однако нанесёт ущерб своей функции Юридического советника правительства. Настоящий Закон стремится предотвратить и подобные ситуации.

Помимо описанных соображений, в пользу разделения должностей, установленного настоящим Законом, говорят соображения нагрузки и профессиональной специализации. Руководитель Генеральной прокуратуры Израиля — должность, требующая полной занятости, как и Юридический советник правительства. Разделение должностей позволит их носителям полностью посвятить себя каждому из них. Это также предотвратит вынужденную необходимость децентрализации полномочий в областях, где руководству системы надлежит сосредоточить их в своих руках. С точки зрения профессиональной специализации Юридический советник правительства и Генеральный прокурор — это должности, требующие различной специализации. В то время как первая связана главным образом с административным правом, вторая требует ярко выраженной профессиональности в области уголовного права. Настоящий Закон обеспечивает в квалификационных требованиях к должности Генерального прокурора то, что её носитель будет экспертом с опытом в уголовном праве.

По всей совокупности изложенного предлагается установить в настоящем Законе порядок, который отделит институт Генеральной прокуратуры от института юридического консультирования правительства и урегулирует его функцию.

Идентичный законопроект был внесён на стол Двадцать четвёртого Кнессета депутатом Кнессета Матаном Кахана и группой депутатов Кнессета (п/49/24).

По существу аналогичные законопроекты были внесены на стол Двадцать четвёртого Кнессета депутатом Кнессета Михлуфом Мики Зоаром (п/157/24), депутатом Кнессета Шараном Мириам Хаскель (п/255/24) и депутатом Кнессета Симхой Ротманом (п/1138/24; п/3327/24), а также на стол Двадцать пятого Кнессета депутатом Кнессета Шараном Мириам Хаскель (п/113/25) и депутатом Кнессета Михлуфом Мики Зоаром (п/876/25).

Законопроект идентичен п/49/24 и поэтому не был повторно проверен юридическим отделом Кнессета.

---

Подан Председателю Кнессета и его заместителям и представлен на стол Кнессета 2 тевета 5783 (26.12.2022)