Правительственный законопроект: Закон о службе безопасности (временное положение) (размещение ветеранов армии в службе исправительных учреждений) (изменение № 10), 5783-2023

Кнессет

Юридический отдел

Комитет по иностранным делам и безопасности

י"ח בשבט התשפ"ג
9 בפברואר 2023

К вашему вниманию,
Члены Комитета по иностранным делам и безопасности

Уважаемые,

Тема: Законопроект о службе безопасности (размещение ветеранов армии в полиции Израиля и службе тюрем) (Поправка),
התשפ"ג-3202

В день כ"א בשבט התשפ"ג (12 февраля 2023 года) ожидается, что пленарное заседание Комитета по иностранным делам и безопасности проведет заседание по законопроектам, касающимся продления временных положений, разрешающих размещение солдат в полиции Израиля и службе тюрем, а также по запросу правительства о подтверждении численности солдат, которые будут размещены в этих подразделениях. В преддверии этого заседания прилагается обзор по данному вопросу.

Размещение солдат в подразделениях вне ЦАХАЛа – фон

1. На протяжении многих лет в Законе о службе безопасности [объединенный текст], התשמ"ו–1986 (далее – Закон о службе безопасности) были установлены различные положения, регулирующие размещение солдат на службе в подразделениях вне ЦАХАЛа (ימ"לים) в рамках признанной службы и в рамках מג"ב, полиции Израиля (שח"ם) и службы тюрем, как будет подробно изложено ниже.

2. За исключением регулирования מג"ב, остальные рамки установлены в рамках временных положений: временные положения полиции Израиля и службы тюрем находятся в основном законодательстве, тогда как временные положения признанной службы находятся в рамках указов, срок действия которых ограничен Законом о службе безопасности.

3. Следует отметить, что в последние два десятилетия различные общественные комитеты занимались моделью обязательной службы (например, Комитет Бен-Беста и Комитет Бродета), и они рекомендовали значительно сократить количество солдат, размещаемых в ימ"לים, и отменить их размещение в определенных местах. Это было сделано с целью обеспечить более эффективное использование человеческих ресурсов внутри армии, что также позволит сократить срок обязательной службы.

4. Таким образом, в отчете Комитета по изучению вопроса сокращения обязательной службы в ЦАХАЛе (отчет Бен-Беста 2006 года) было рекомендовано, среди прочего, "избегать использования солдат обязательной службы для предоставления других общественных услуг, таких как полиция, образование, здравоохранение и т.д. Общественные услуги, не связанные с защитой безопасности государства, должны финансироваться путем взимания денежных налогов", чтобы "обеспечить реализацию этапа Б без ущерба для потребностей человеческих ресурсов в армии... и увеличить процент призывников...".

5. Однако в феврале 2006 года правительство решило не принимать рекомендации Комитета Бен-Беста по поводу признанной службы и вместо этого возложило на министра обороны задачу провести межведомственную работу, по итогам которой будут представлены рекомендации правительству по этим вопросам.

6. Также в рамках отчета Комитета по изучению бюджета безопасности (отчет Бродета 2007 года) было рекомендовано ограничить использование солдат обязательной службы для нужд, не связанных с безопасностью, включая сокращение числа солдат, служащих в качестве чиновников в Министерстве обороны и других органах.

7. Кроме того, в итоговом отчете межведомственной рабочей группы по изучению распределения солдат обязательной службы в органы и подразделения вне штатного состава ЦАХАЛа, представленном адвокатом Бени Коэном из Министерства обороны (далее – отчет Комитета Коэна), опубликованном в 2010 году, было рекомендовано "избегать использования солдат обязательной службы для предоставления других общественных услуг" и сократить количество солдат в некоторых подразделениях, а в некоторых подразделениях полностью отменить их размещение, как будет подробно изложено ниже.

8. Дополнительная межведомственная работа, проведенная в Министерстве обороны в ноябре 2021 года под руководством заместителя министра и начальника отдела планирования Элиаза Карни, приняла принципы, которые руководили предыдущими комитетами, согласно которым военная служба должна осуществляться в ЦАХАЛе, а только в исключительных случаях – в других органах, и размещение солдат в других органах может быть оправдано только в том случае, если связь между задачами, возложенными на них, и деятельностью армии более тесная, и следует избегать размещения солдат в качестве замены гражданским рабочим. Тем не менее, в отношении полиции и службы тюрем комитет рекомендовал продолжать размещение солдат без изменения их численности.

9. Вслед за делом о тюремщицах в тюрьме Гильбоа был создан еще один комитет под руководством бригадного генерала (в отставке) Гая Хасона, который представил свои выводы в мае 2022 года. Этот комитет не занимался вопросом самого размещения солдат в ימ"לים и не оценивал объем их размещения, а сосредоточился на условиях их службы и окружении, предоставляемом им ЦАХАЛом. В дальнейшем в обзоре будут подробно изложены выводы комитета в отношении размещенных в полиции и службе тюрем с конкретным обращением к каждому из них.

10. Еще один проверочный комитет, созданный в результате дела о тюремщицах под руководством заместителя министра обороны Итмара Графа, занимался только вопросом размещения солдат в службе тюрем. Комитет представил свои выводы в декабре 2022 года, согласно которым следует стремиться к тому, чтобы все задачи были переданы постоянным тюремщикам. Комитет рекомендовал продлить соглашение на три года, в течение которых постепенно будут увеличены нормы постоянных тюремщиков и сокращено количество солдат обязательной службы, размещенных на службе. Комитет также обнаружил, что солдаты были размещены на административных должностях в службе тюрем, хотя закон этого не позволяет. Следует отметить, что хотя комитет занимался только солдатами, размещенными в службе тюрем, отчет также содержал принципиальное утверждение о том, что "размещение солдат обязательной службы вне ЦАХАЛа должно осуществляться только в исключительных случаях и при условии, что существует тесная связь между задачей и безопасностью государства в узком смысле, поскольку солдаты обязательной службы не предназначены для замены дешевой рабочей силы для распределения постоянных норм".

11. Обзор, представленный ниже, касается размещения солдат в полиции Израиля и службе тюрем. Размещение солдат в других рамках остается в силе до 31.12.2024 и в настоящее время не подлежит обсуждению.

Размещение ветеранов армии в полиции

11. Служба в полиции Израиля (שח"ם) регулируется статьей 24א Закона о службе безопасности, принятой как временное положение с 1995 года, когда в Кнессете был принят Закон о службе безопасности (Поправка № 7 и временное положение) (Служба в полиции и признанная служба), התשנ"ה–1995. В частности, в нем установлено, что солдаты могут быть размещены на службе в подразделениях полиции Израиля (в дополнение к מג"ב), основная деятельность которых связана с безопасностью государства и его граждан. Также установлено, что солдат, размещенный в указанных подразделениях, имеет право выразить свое несогласие с этим и служить в обычном подразделении ЦАХАЛа. Кроме того, установлено, что статус солдата, размещенного в подразделении полиции, будет аналогичен статусу солдата, служащего в ЦАХАЛе, во всех вопросах, касающихся законов, касающихся освобожденных солдат и законов о реабилитации. Наконец, установлено, что количество служащих в рамках этого будет определяться министром обороны с согласия министра внутренней безопасности и с одобрением правительства и Комитета по иностранным делам и безопасности Кнессета. Статья была установлена как временное положение, и срок действия последнего положения истекает в конце 2021 года.

12. Подразделения, в которых можно размещать солдат в полиции Израиля, установлены указом о службе безопасности (Установление подразделений в полиции Израиля, не относящихся к пограничной охране), התשנ"ח-1998, и это:
    а. Подразделения патрульной службы;
    б. Подразделения патрульной службы и разведки на международных сухопутных переходах;
    в. Подразделения патрульной службы, разведки и расследований на линии раздела;
    г. Подразделения совместных патрулей с ПА;
    д. Подразделения кинологов;
    е. Подразделения кавалерии для проведения охранных мероприятий;
    ж. Подразделения для расследований и разведки в области террора;
    з. Подразделения по предотвращению, обработке и предотвращению террора;
    и. Подразделения контрольных пунктов и оперативных центров в случаях террора;
    й. Подразделения сопровождения задержанных, подозреваемых в терроризме;
    к. Подразделения по борьбе с кражами автомобилей;
    л. Подразделения гражданской охраны, действующие для обеспечения безопасности жизни и имущества от актов насилия;
    м. Подразделения охраны святых мест от актов насилия;
    н. Подразделения взрывотехников;
    о. Лаборатория по идентификации взрывчатых веществ и взрывных устройств, лаборатория оружия, лаборатория по идентификации отпечатков пальцев и биологическая лаборатория в מז"פ;
    п. Отдел экстренных ситуаций и готовности в оперативном управлении центрального штаба;
    р. Подразделения по работе с полицейскими, служащими обязательной службы, размещенными в указанных выше подразделениях;
    с. Подразделения дорожной полиции, занимающиеся охраной общественного порядка.

13. Рекомендация Комитета Коэна по размещению ветеранов армии в полиции Израиля заключалась в том, что "нет оснований для продолжения размещения солдат обязательной службы в полиции Израиля", поскольку солдаты, размещенные в полиции, не реализуют себя в своих должностях, и их основная роль заключается в заполнении пробелов из-за нехватки профессиональных кадров в полиции. Более того, комитет считал, что неправильно, чтобы солдаты служили в задачах полицейской службы и правоприменения по отношению к гражданам, как это происходит сегодня.

14. В решении правительства от 26 июня 2011 года было решено предложить продлить временное положение службы в полиции на четыре с половиной года до конца 2015 года. В рамках этого решения правительства также было установлено, что будет создана группа под руководством ответственного за бюджет в Министерстве финансов, генерального директора Министерства внутренней безопасности и представителя офиса премьер-министра для разработки своих выводов. Группа должна была разработать способы альтернативного ответа на потребности полиции с акцентом на использование служащих национальной и гражданской службы, студентов и аутсорсинг при необходимости.

15. В отчете № 63ג за 2012 год также государственный контролер указал на проблемы в работе שח"ם, который на июль 2012 года составлял 19,3% от числа патрульных полицейских. В некоторых участках число солдат שח"ם достигало 30% и более от патрульного состава, что вызвало опасения контролера, что это может повлиять на качество работы патрульного состава на участке. По мнению полиции, большое количество солдат שח"ם в определенных участках связано с решением правительства сократить выделение солдат в них, так что на практике полиция вынуждена распределять солдат не на основе равного распределения в зависимости от размера участка, а по оперативным соображениям. Кроме того, полиция отметила, что обстоятельства, не зависящие от нее, такие как медицинские ограничения и другие факторы солдат שח"ם, вынуждают ее размещать их ближе к месту жительства.

16. Среди прочего, контролер указал на высокую текучесть солдат שח"ם из-за короткого срока их службы, молодого возраста солдат, множества проблем с личным составом и недостаточной зрелости для чувствительной роли патрульного полицейского. Эти выводы также были отражены в отчете, опубликованном Министерством внутренней безопасности в феврале 2007 года. Тем не менее, контролер уточнил, что должностные лица полиции сообщили ему, что "существуют качественные и мотивированные полицейские שח"ם, которые вносят значительный вклад в свои подразделения, и иногда по окончании обязательной службы они поступают на постоянную службу в полицию". В своих рекомендациях контролер призвал правительство "позаботиться о разработке альтернативных решений для שח"ם с помощью группы, назначенной для этого в соответствии с ее решением от июня 2011 года".

17. Отчет группы Хасона 2022 года, который изучал условия службы солдат, размещенных в полиции Израиля, обнаружил, что в целом не было существенных различий в ответах, предоставляемых солдатам полицией, по сравнению с ответами, предоставляемыми в ЦАХАЛе, но рекомендовал улучшить несколько аспектов, как будет подробно изложено далее.

18. В 2015 году комитет одобрил постепенное сокращение числа солдат, размещенных в полиции Израиля, в соответствии с работой, проведенной в מל"ל. Однако в 2018 году снижение было остановлено, и число осталось прежним – 1161. Также в течение следующих трех лет предлагается оставить количество солдат на уровне 1161. Следует отметить, что это число включает максимальную норму, но не фактическое заполнение, которое может быть ниже.

Размещение ветеранов армии в службе тюрем

19. Аналогично полиции Израиля, служба в службе тюрем регулируется временным положением с 2005 года. Фоном для поправки стало передача ответственности за управление безопасными тюрьмами от ЦАХАЛа к службе тюрем. В рамках уполномочивающей статьи было установлено, что размещение ветерана армии на этой службе будет осуществляться с его согласия. Также было установлено, что аналогично механизму, установленному для службы в полиции, количество служащих в рамках этого будет определяться министром обороны с согласия министра внутренней безопасности и с одобрением правительства и Комитета по иностранным делам и безопасности Кнессета, а также в отношении сопоставления статуса ветерана армии, размещенного в службе тюрем, со статусом солдата, служащего в ЦАХАЛе. Наконец, было установлено, что министр внутренней безопасности должен ежегодно предоставлять комитету отчет о количестве солдат, служащих в каждом подразделении, о должностях, которые они занимают, и о задачах, которые они выполняют. Следует отметить, что в этом отношении временное положение было изменено в 2009 году, и была предоставлена возможность размещать солдат на административных должностях, касающихся организации человеческих ресурсов и работы с личным составом для этих солдат-тюремщиков.

20. Подразделения и должности, в которых можно размещать солдат в службе тюрем, установлены самим Законом о службе безопасности:
    а. Подразделения службы тюрем, чья задача заключается в охране тюрем, предназначенных только для содержания безопасных заключенных, или отделений в тюрьмах, предназначенных только для содержания безопасных заключенных, а также для охраны таких заключенных и их сопровождения.
    б. Другие подразделения службы тюрем, на должностях административных служб, касающихся организации человеческих ресурсов и работы с личным составом, которые будут предоставлены только ветерану армии, размещенному на службе в службе тюрем, который министр обороны определил указом.
    Следует отметить, что министр обороны еще не издал указ по этому вопросу, и тем не менее на практике размещаются ветераны армии в других подразделениях на должностях административных служб.

21. Комитет Коэна указал на проблематичность размещения солдат обязательной службы на задачах сопровождения и охраны заключенных, даже если речь идет только о безопасных заключенных. Однако, учитывая понимание того, что это задача, которая недавно была передана службе тюрем, было рекомендовано сохранить ее, но пересмотреть через пять лет. Напомним, что с момента публикации отчета Комитета Коэна прошло почти 13 лет.

22. Отчет группы Хасона 2022 года, который изучал условия службы солдат, размещенных в службе тюрем, обнаружил, что большинство служащих довольны своей службой, но рекомендовал улучшить несколько аспектов их службы, как будет подробно изложено далее. Также группа Графа пришла к аналогичным выводам.

23. Также в отношении службы тюрем комитет ранее одобрил постепенное сокращение числа размещенных солдат в соответствии с работой, проведенной в מל"ל, но, как и в полиции, это сокращение было остановлено в 2018 году, и сейчас также предлагается оставить число на уровне 760. Также здесь следует отметить, что это число включает максимальную норму, но не фактическое заполнение, которое может быть ниже.

Законопроекты и обращения правительства, находящиеся на столе комитета

24. На столе комитета находятся на утверждение два законопроекта и два обращения, в которых комитету предлагается утвердить:
    а. Продление временного положения, разрешающего размещение солдат в полиции Израиля на три года (до 31.12.2024).
    б. Утверждение числа солдат, которые будут размещены в течение этих трех лет в полиции Израиля. Число, которое комитету предлагается утвердить, составляет 1161, как и с 2018 года.
    в. Продление временного положения, разрешающего размещ