Законопроект П/2785/25: Законопроект о генеральном прокуроре, 5783-2023

Внутренний номер: 2202706

Кнессет двадцать пять

Инициатор: член кнессета Ицхак Кройзер

---

                                         П/2785/25

Законопроект генерального прокурора, 5783–2023

Цель

Целью данного Закона является отделение уголовного преследования от юридического консультирования правительства.

Назначение генерального прокурора

Министр юстиции назначает генерального прокурора с одобрения Комитета по конституции, праву и правосудию кнессета.

Квалификация

Кандидат на должность генерального прокурора должен соответствовать всем следующим требованиям:

(а) он гражданин Израиля;

(б) он член коллегии адвокатов;

(в) он не менее десяти лет занимался представлением сторон в уголовных процессах, из которых как минимум пять лет в Израиле.

Срок полномочий

Генеральный прокурор будет занимать должность только один срок — семь лет.

Исключительность полномочий

Генеральный прокурор не будет заниматься никакой работой, кроме своей должности.

Ведение уголовных дел

(а) Уголовное дело от имени государства может вестись только генеральным прокурором или его представителями.

(б) Полномочия, которые были у юридического консультанта правительства на момент вступления в силу данного Закона и касаются одного из следующих вопросов, будут полномочиями генерального прокурора:

(1) меры и процедуры уголовного расследования;

(2) подача обвинительного акта, изменение обвинительного акта или отказ от обвинительного акта;

(3) приостановление разбирательства;

(4) любые другие запросы или действия, требующие решения или одобрения юридического консультанта правительства, касающиеся расследования или уголовного дела, проводимого против лица.

Исключительность ведения уголовных дел

С учетом изложенного в статье 11, генеральный прокурор и его представители не будут вести судебные разбирательства, кроме уголовных дел.

Представители генерального прокурора

(а) Представителями генерального прокурора являются:

(1) заместитель генерального прокурора, окружные прокуроры и другие прокуроры из генеральной прокуратуры, чьи должности определены министром юстиции в указе, опубликованном в официальных источниках;

(2) лица, уполномоченные генеральным прокурором быть прокурором в общем, для определенного типа дел, для определенных судов или для конкретного дела;

(3) полицейский, который соответствует условиям квалификации, установленным министром юстиции в консультации с министром внутренней безопасности и назначен генеральным прокурором с согласия генерального инспектора полиции.

(б) Прокурор, указанный в подпункте (а)(3), уполномочен выступать прокурором в судах мира, в городских судах и в типах разбирательств в других судах, все в соответствии с указанием министра юстиции в консультации с министром внутренней безопасности; однако генеральный прокурор может указать, что определенные разбирательства будут вестись другим прокурором.

Независимость

При осуществлении своих полномочий генеральный прокурор не подчиняется ничьему влиянию, кроме закона.

Неподчинение юридическому консультанту

Генеральный прокурор и его представители не будут действовать от имени юридического консультанта правительства и не будут занимать должности, подчиненные его власти.

Участие генерального прокурора

Если генеральный прокурор считает, что в каком-либо деле, рассматриваемом судом, может быть влияние на ведение уголовных дел, он вправе, по своему усмотрению, участвовать в этом деле и высказать свое мнение или специально уполномочить своего представителя сделать это от его имени.

Полномочия по консультированию в области уголовного законодательства

Генеральный прокурор вправе предоставлять министру юстиции или правительству консультации по вопросам законодательства в областях, связанных с уголовным правом.

Сохранение полномочий юридического консультанта правительства

(а) Настоящий Закон не затрагивает Указа о порядке судебного разбирательства (участие юридического консультанта правительства) [новая редакция].

(б) Указанное в статье 12 не затрагивает полномочий юридического консультанта правительства предоставлять правительству консультации по вопросам законодательства, включая законодательство в области уголовного права.

Вступление в силу

Настоящий Закон вступает в силу через шесть месяцев с момента его публикации.

Переходные положения

Несмотря на изложенное в статьях 6, 7, 8 и 10, лица, которые были прокурорами на момент вступления в силу данного Закона, могут продолжать исполнять свои обязанности в течение двух лет с момента вступления в силу данного Закона, при условии, что они будут исполнять свои обязанности под контролем генерального прокурора.

Изменения в законодательстве

Везде, где в следующих законодательных актах упоминается "юридический консультант правительства", вместо него будет "генеральный прокурор":

(1) Закон о порядке уголовного судопроизводства [сводная редакция], 5742–1982;

(2) Закон о порядке уголовного судопроизводства (полномочия по принуждению — аресты), 5756–1996;

(3) Основной закон: правительство;

(4) Основной закон: кнессет;

(5) Основной закон: судебная власть.

Пояснительная записка

Основная цель данного Закона — обеспечить полную независимость уголовного преследования как института, аналогичного судебному, свободного от посторонних институциональных соображений. Таким образом, данный Закон стремится обеспечить максимальное доверие общества к институту уголовного преследования. Поскольку институт юридического консультанта правительства по своей природе отвечает за интересы, отличные от интересов уголовного преследования, данный Закон стремится отделить институт юридического консультирования правительства от института генеральной прокуратуры. Закон также стремится признать уникальную специализацию, необходимую для генерального прокурора, и установить соответствующие условия квалификации.

На этапе, когда против обвиняемого выдвигается обвинение, обвиняемый уже сталкивается с очень значительными последствиями. Его доброе имя подрывается, его лояльность ставится под сомнение, что мешает ему выполнять обязанности, требующие высокой лояльности, он вынужден нести значительные расходы на свою защиту, и если он занимает государственную должность, ему часто приходится прекращать свои обязанности. Растущее общественное сознание о необходимости чистоты рук у лиц, занимающих государственные должности на всех уровнях, а также у частных лиц, участвующих в частном секторе, приводит к тому, что решение о выдвижении обвинения становится все более обременительным для обвиняемого, даже до того, как суд вынесет решение по его делу. В результате этого возрастает необходимость признания явного судебного характера решения о выдвижении обвинения против лица.

Решение суда по делу лица характеризуется публичностью, обоснованием, правом на полное выступление и правом на апелляцию. В отличие от этого, решение прокурора о выдвижении обвинения против лица принимается, как правило, между ним и обвиняемым, без широкого обоснования, без права на апелляцию и с ограниченным правом на выступление. Этот характер решения о выдвижении обвинения требует особого внимания к его судебному характеру и к его внешнему виду как чисто судебного решения.

Государство Израиль с момента своего основания и до настоящего времени благословлено юридическими консультантами правительства, которые исполняют свои обязанности как генеральные прокуроры с преданностью и полной самоотдачей. Не умаляя этой личной оценки, обязанность законодателя — учитывать институциональные конфликты интересов между ролью юридического консультанта правительства и ролью главы генеральной прокуратуры. Именно юридический консультант, который добросовестно исполняет свои обязанности в обеих этих ролях, оказывается в большей степени в ситуации конфликта интересов.

Юридический консультант правительства является важной частью исполнительной власти. Его задача — помогать избранному правительству достигать своих целей в рамках закона. Для этого ему необходимо находить юридические решения для достижения целей правительства, насколько это позволяет закон; для этого ему необходимо разрабатывать проекты основного и вторичного законодательства, направленные на достижение этих целей; и для этого ему необходимо представлять правительство как сторону в административных и гражданских процессах, в которых оно стремится продвигать свои интересы. С личной точки зрения юридический консультант правительства, чтобы достичь указанных целей, должен работать в тесном сотрудничестве с избранными представителями, основываясь на корректных личных отношениях и на общей лояльности к целям в рамках закона.

Эти достойные характеристики юридического консультирования правительства чужды судебному характеру роли главы генеральной прокуратуры. Глава генеральной прокуратуры также формально действует как часть исполнительной власти, но его роль по своей сути является явно судебной. Неприемлемо, чтобы прокурор подвергался влиянию повестки дня правительства. Также неприемлемо, чтобы прокурор принимал решения о выдвижении обвинений по законам, которые он сам разрабатывал. В обоих этих случаях не сохраняется с точки зрения сути разделение властей между судебной и исполнительной, а также законодательной. Заметьте, что речь идет не о формальном нарушении разделения властей, а о существенном нарушении идеи разделения властей, согласно которой автор закона не должен влиять на судебное разбирательство по этому закону, и согласно которой правительство, стремящееся продвигать определенную повестку дня, не должно быть уполномочено судить тех, кто мешает этой повестке.

Встроенный конфликт интересов также существует между представлением государства в административных или гражданских процессах и его представлением в уголовных процессах. С внешней стороны в обоих случаях речь идет о представлении Государства Израиль, но по сути речь идет о представлении различных клиентов, находящихся в конфликте интересов. Представитель государства в административных процессах представляет избранное правительство. У этого правительства есть частная повестка дня, которую оно стремится продвигать против мнений многих противников в обществе. В административных процессах юридический консультант правительства с юридической точки зрения защищает способность правительства продвигать свою частную повестку дня, ради которой оно было избрано. Из этого следует, что юридический консультант правительства не представляет общество в целом в административных процессах, а представляет конкретное избранное правительство с частной повесткой дня. Также в гражданских процессах представитель Государства Израиль не представляет все общество. В гражданском процессе государство действует как любой другой корпоративный субъект, отстаивая свои частные интересы против конкурирующих сторон. В отличие от этого, генеральный прокурор не должен проявлять лояльность к конкретному клиенту. Генеральный прокурор должен проявлять полную лояльность к обществу в целом. Ему запрещено проявлять особую лояльность к интересам избранного правительства и запрещено проявлять особую лояльность к интересам корпорации, называемой Государством Израиль. Из сказанного следует, что целесообразно отделить представление государства в уголовных процессах от его представления в административных или гражданских процессах.

С личной точки зрения неприемлемо, чтобы генеральный прокурор поддерживал какие-либо личные связи с руководством государства. Это не соответствует его судебному и независимому характеру. В ситуациях уголовных расследований против министров такие личные связи могут представлять собой экзистенциальную проблему. Однако постоянные и корректные рабочие отношения с министрами правительства являются неотъемлемой частью работы юридического консультанта правительства.

Существуют также противоположные ситуации, которые представляют собой не менее серьезную проблему; юридический консультант правительства по своей природе является игроком на общественной арене. Будучи таковым, он часто вступает в конфликты с различными должностными лицами в правительстве. Это могут быть институциональные трения, а могут быть и личные конфликты. В такой ситуации способность юридического консультанта правительства принимать решения по уголовным делам публичных лиц, с которыми он находится в конфликте или в конфликте интересов, не является простой. Доверие общества к его уголовным решениям в таких ситуациях еще менее очевидно. Поэтому вопрос о выдвижении обвинений против публичных лиц становится еще одним аргументом в пользу отделения генеральной прокуратуры от юридического консультирования правительства.

Существует также возможность, что юридический консультант, который также является главой генеральной прокуратуры, будет опасаться описанных конфликтов интересов и будет придерживаться судебного характера своей роли как главы генеральной прокуратуры. В такой ситуации он будет избегать личных связей с министрами правительства и будет характеризовать свою роль как юридического консультанта правительства как своего рода судью, который юридически оценивает действия правительства, не пытаясь предоставить правительству юридическую помощь. В этой ситуации юридический консультант правительства, безусловно, смягчит свое влияние на свою роль главы генеральной прокуратуры, но пострадает в своей роли как юридического консультанта правительства. Этот Закон стремится предотвратить и такие ситуации.

В дополнение к описанным соображениям существуют также соображения нагрузки и профессиональной специализации, поддерживающие отделение ролей, установленное в данном Законе. Глава генеральной прокуратуры в Израиле — это должность, требующая полной занятости, так же как и юридический консультант правительства. Отделение ролей позволит полное посвящение занимающим эти должности каждому из них. Оно также предотвратит необходимость делегирования полномочий в областях, где целесообразно, чтобы глава системы обладал полномочиями. С точки зрения профессиональной специализации юридический консультант правительства и генеральный прокурор — это должности, требующие различной специализации. В то время как первая в основном связана с административным правом, вторая требует явной профессиональности в области уголовного права. Этот Закон гарантирует в условиях квалификации для должности генерального прокурора, что лицо, занимающее эту должность, будет экспертом, имеющим опыт в уголовном праве.

В связи со всем вышесказанным предлагается установить в данном Законе порядок, который отделит институт генеральной прокуратуры от института юридического консультирования правительства и урегулирует его роль.

Похожие законопроекты были представлены в кнессет двадцать четыре членом кнессета Микки Зоаром (П/157/24), членом кнессета Шаран Мириам Хашкель (П/255/24) и членом кнессета Симха Ротманом (П/1138/24; П/3327/24), а также в кнессет двадцать пять членом кнессета Шаран Мириам Хашкель (П/113/25) и членом кнессета Микки Зоаром (П/876/25).

Идентичные законопроекты были представлены в кнессет двадцать четыре членом кнессета Матан Каханой и группой членов кнессета (П/49/24) и в кнессет двадцать пять членом кнессета Ханохом Довом Мальбицким (П/877/25).

Законопроект идентичен П/877/25 и, следовательно, не был повторно проверен юридическим отделом кнессета.

---

Представлено председателю кнессета и его заместителям

и размещено на столе кнессета в день

20 адара 5783 (13.03.2023 г.)