Правительственный законопроект: Раздел 7 (начало) из предложения закона о сбалансированной программе (изменения в законодательстве для достижения бюджетных целей на 2024 год), 5784-2024 [разделено в соответствии с пунктом 84(б) регламента]

Законопроекты о дополнительном бюджете и балансирующей программе на бюджетный 2024 год

Юридический советник Кнессета

(Справочный номер: 2024-006670)

Иерусалим, 29 швата 5784 года, 8 февраля 2024 г.

Уважаемые депутаты Кнессета,

---

Предмет: Законопроекты о дополнительном бюджете и балансирующей программе на бюджетный 2024 год

На этой неделе Кнессет принял в первом чтении Законопроект о дополнительном бюджете на финансовый 2024 год, 5784–2024 (далее — Законопроект о дополнительном бюджете), и Законопроект о балансирующей программе (законодательные поправки для достижения бюджетных целей на 2024 год), 5784–2024 (далее — Законопроект о балансирующей программе).

Дополнительный бюджет и балансирующая программа — нормативная основа

1. В соответствии со статьёй 3(г) Основного закона: Государственное хозяйство, при необходимости правительство вправе внести в течение финансового года законопроект о дополнительном бюджете.

2. Поправкой № 13 к Основному закону: Государственное хозяйство (далее — Основной закон) установлены нормы для ситуации, когда правительство внесло на рассмотрение Кнессета два законопроекта о бюджете, причём второй — ранее чем за шесть месяцев до начала бюджетного года, как было сделано в отношении бюджетов 2023 и 2024 годов. В этом случае, в соответствии со статьёй 3а1 Основного закона, правительство обязано представить отчёт о расхождениях в расходах или дефиците, и если использование утверждённого корректировочного бюджета недостаточно для покрытия оставшейся разницы, правительство обязано представить Кнессету и Комиссии по финансам балансирующую программу для покрытия оставшейся разницы; если разница не покрыта, производится автоматическое пропорциональное сокращение расходов по статьям бюджета.

3. Балансирующая программа в соответствии со статьёй 6 Закона о фискальных корректировках, 5783–2022, включает: сокращение государственных расходов посредством балансирующих законодательных мер, нормативных актов, административных указаний или обязательств правительства; покрытие оставшейся разницы дефицита посредством налогов, сборов или иных обязательных платежей и повышения их ставок; покрытие оставшихся расходов посредством увеличения государственных доходов или мер по горизонтальному сокращению.

4. Также Поправкой № 14 установлено, что если правительство решило включить в балансирующую программу законопроект о дополнительном бюджете, оно обязано внести его на рассмотрение Кнессета не менее чем за 30 дней до установленной Основным законом даты автоматического сокращения.

5. После того как Кнессет утвердил просьбу правительства о переносе установленных Основным законом сроков на 50 дней, правительство было обязано внести законопроект о дополнительном бюджете на 2024 год до 20.01.2024, и соответственно, если меры балансирующей программы не были выполнены (полностью или частично) до 19.02.2024, производится автоматическое сокращение в размере оставшейся разницы. Поскольку законопроект был внесён на рассмотрение Кнессета более чем через две недели после указанного срока — 05.02.2024, в нарушение сроков, установленных Основным законом, даже если правительство решит произвести горизонтальное сокращение в указанный срок, это не должно создавать ущерб работе Кнессета.

Законодательство, включённое в Законопроект о балансирующей программе

6. Наряду с Законопроектом о дополнительном бюджете правительство внесло на рассмотрение Кнессета Законопроект о балансирующей программе, включающий пять законодательных поправок по следующим темам: излишки Института стандартов; государственное страхование; государственное медицинское страхование; замораживание и сокращение выплат за отдых; налогообложение прибыли банков, а также Законопроект о сокращении дефицита и ограничении бюджетных расходов (Поправка № 25), 5784–2024.

7. В продолжение правительство также внесло Законопроект о налогообложении недвижимости (прирост стоимости и приобретение) (Поправка № 104), 5784–2024, и Законопроект о поправке к Закону об ограничении использования наличных денег (Поправка № 2) (ограничение на предоставление займов наличными подконтрольными финансовыми организациями), 5784–2024; эти законопроекты также включены в балансирующую программу.

8. Поскольку речь идёт о различных балансирующих мерах, вносимых для покрытия разниц в рамках балансирующей программы, не следует объединять эти меры, включая дополнительный бюджет, в единый переплетённый законопроект аналогично процедуре принятия Закона об экономических мерах (Закон об упорядочении), который подвергается значительной критике, в том числе за ущерб работе Кнессета.

9. Законопроект о дополнительном бюджете не является обычным бюджетным законопроектом, и Законопроект о балансирующей программе не следует рассматривать как Закон об экономических мерах, к которому Кнессет применяет особый порядок рассмотрения для соблюдения сроков утверждения обычного бюджета, невыполнение которых грозит роспуском Кнессета. В отношении балансирующей программы не проводится также предварительных переговоров с Министерством финансов относительно её отдельных частей, как принято при обсуждении бюджета в отношении Закона об экономических мерах.

10. Балансирующая программа включает также дополнительные меры в рамках подзаконного нормотворчества, в том числе: повышение ставки НДС; повышение налогов на табачные изделия и отмену освобождения от импортных пошлин на курительные изделия; введение налога на выбросы углерода и на заменители топлива; обязательную установку автоматических заправочных устройств для вычета расходов на приобретение топлива; увеличение отчислений в компенсационный фонд и др.

11. На настоящий момент часть этих мер, касающихся косвенного налогообложения, регулируемого указами, ещё не представлена Кнессету. Часть из них включает меры, вступающие в силу в 2025 году, и поэтому они не имеют прямой привязки к дополнительному бюджету на 2024 год.

12. С учётом вышеизложенного и того, что речь не идёт о Законе об экономических мерах, Кнессет должен обеспечить надлежащий законодательный процесс, как это принято в отношении любого законопроекта, и направить различные вопросы, включённые в Законопроект о балансирующей программе, в виде отдельных законопроектов в соответствующие комиссии, как принято в обычном законодательном процессе, не объединяющем несвязанные между собой поправки к различным законам. Это позволит провести углублённое и профессиональное обсуждение в комиссии, компетентной в данной области, наряду с обсуждением подзаконных актов, вносимых в рамках балансирующей программы.

---

Таблица вопросов, включённых в Законопроект о балансирующей программе

Глава Б: Излишки Института стандартов

Статьи 2. Поправка к Закону о стандартах, 5713–1953.

Предлагается установить, в рамках временного положения, действующего до 31.12.2025, что министр финансов вправе обязать Институт стандартов перевести суммы из накопленных излишков (в настоящее время превышающих 250 млн шекелей) в государственную казну. Перевод излишков обусловлен тем, что Генеральный казначей и руководитель бюджетного департамента Министерства финансов, заслушав позицию исполнительного комитета Института, определят, что перевод не помешает Институту выполнять существующие и предстоящие обязательства.

Замечание юридического советника: Предмет поправки — перевод излишков Института стандартов в казну. При этом недавно принятая поправка к закону (рассмотренная Комиссией по экономике) может повлиять на доходы Института, существенно сокращая объём проверок, которые импортёры обязаны проводить при ввозе.

Компетентная комиссия: Комиссия по экономике.

Глава В: Государственное страхование

Статьи 3–4. Поправка к Закону о государственном страховании [сводная редакция], 5755–1995.

Предлагается установить, что в 2025 году ставка отчислений государства в Институт национального страхования составит 59,4% (вместо 59,84%). Также предлагается установить, что для целей взимания взносов национального страхования средняя заработная плата по экономике в 2025 году будет определяться как средняя заработная плата, обновлённая на 31 декабря 2024 года.

Замечание юридического советника: Смысл поправки — сокращение отчислений государства в национальное страхование и, как следствие, сокращение государственных расходов. Замораживание средней заработной платы приведёт к тому, что большая часть доходов будет облагаться взносами по повышенной ставке. Действует только в 2025 году.

Компетентная комиссия: Комиссия по труду и благосостоянию.

Глава Г: Государственное медицинское страхование

Статьи 5–6. Поправка к Закону о государственном медицинском страховании, 5754–1994.

Предлагается повысить ставку взносов на медицинское страхование с 01.01.2025 на 0,15% от дохода (5,15% вместо 5%; пониженная ставка — 3,25% вместо 3,1%).

Замечание юридического советника: Можно было ожидать, что повышение взносов будет сопровождаться улучшением прав застрахованных в рамках корзины медицинских услуг. Данный вопрос оказывает значительное влияние на население и заслуживает рассмотрения в рамках обычного законодательного процесса.

Компетентная комиссия: Комиссия по здравоохранению.

Глава Д: Замораживание и сокращение выплат за отдых в 2024 году для финансирования льгот резервистам

Статьи 7–23. Новый закон.

Предлагается установить, в соответствии с коллективным соглашением от 23.01.2024, сокращение на один день отдыха (или эквивалентную сумму) для работников, за исключением работников домашнего хозяйства, а также замораживание стоимости дня отдыха в 2024 году. Положение распространяется также на пенсионеров бюджетных пенсий, должностных лиц и кадровых военнослужащих. Работодатели обязаны перечислить сэкономленные суммы инспектору по налогам.

Замечание юридического советника: Речь идёт о налоге на получателей заработной платы, не зависящем от размера зарплаты, а от стажа работника. Основная часть доходов от данной меры поступит начиная с июня. Несмотря на название, предполагающее целевое использование средств для льгот резервистам, фактически суммы перечисляются в государственную казну.

Компетентная комиссия: Комиссия по труду и благосостоянию.

Глава Е: Налогообложение прибыли банков

Статьи 24. Новый закон.

Предлагается установить, в рамках временного положения до конца 2025 года, повышение ставки налога на заработную плату и прибыль для банков (за исключением банков с малым объёмом деятельности) с 17% до 26% в отношении компонента прибыли; компонент заработной платы остаётся на уровне 17%. Министр финансов уполномочен сократить действие временного положения до 2024 года в случае существенного изменения экономических условий.

Замечание юридического советника: Поправка требует углублённого обсуждения в отношении предлагаемого механизма, применяемых ставок, периода действия и влияния на экономику. Имеется привязка к бюджету.

Компетентная комиссия: Комиссия по финансам.

---

С уважением,

Шагит Афик

Копии: Депутат Кнессета Амир Оhана, Председатель Кнессета; Депутат Кнессета Офир Кац, председатель Комиссии Кнессета; юридические советники комиссий Кнессета.