Комитетский законопроект: Закон о правительстве (изменение № 14), 5785-2025

Предложение об отмене модели ротационного правительства обоснованно — по результатам модель потерпела неудачу

Отмена модели не решит проблему невыносимой лёгкости, с которой можно изменять основные законы в целом и правила политической игры в частности. Поэтому необходимо действовать в направлении продвижения и принятия Основного закона: Законодательство, который урегулирует статус основных законов, включаемые в них предметы и процедуру их принятия.

Д-р Асаф Шапира и д-р Моран Кандельштейн-Хейне

Обсуждение данного вопроса проводится вследствие обращения депутатов Кнессета из различных фракций, которые просили председателя комиссии рассмотреть продвижение законопроекта от имени комиссии об отмене поправок, принятых в 2020 году и создавших модель ротационного правительства.¹

Наша позиция:

1. Мы согласны с тем, что модель ротационного правительства как опциональная модель государственного устройства подлежит отмене.

Ротационное правительство при его создании имело, по всей видимости, реальное преимущество: в момент его формирования после выборов 2020 года оно позволило преодолеть, хотя бы временно, политический тупик (которому сопутствовала пандемия коронавируса) посредством формирования правительства, чего не произошло после двух избирательных кампаний 2019 года; кроме того, сама модель, основанная на двух формальных блоках (премьер-министра и альтернативного премьер-министра) с взаимным правом вето, на более коллективном механизме принятия решений и на ротации, закреплённой в законе, — обладала потенциалом для содействия децентрализации властных полномочий и даже укреплению консенсусной политики в Израиле.

Однако модель ротационного правительства имела и очевидные структурные недостатки и потенциальные ущербы: постоянные конфликты между двумя блоками в правительстве, паралич в принятии решений вследствие паритетного механизма,² нестабильность в должности премьер-министра и на иных министерских постах вследствие механизма ротации, а также увеличение числа министров в правительстве для сохранения баланса между двумя блоками. Кроме того, речь идёт об уникальной модели государственного устройства, не существующей в других демократиях. Хотя существуют различные модели разделения власти в исполнительной ветви, ни одна из них не идентична израильской модели: конституционное закрепление паритетного ротационного правительства с «двумя главами» — премьер-министром и альтернативным премьер-министром.

Все эти недостатки реализовались на практике. В частности, в первом ротационном правительстве — правительстве Нетаньяху — Ганца (35-е правительство) — ярко проявились постоянные конфликты между двумя блоками и взаимный паралич. Одним из проявлений этого стала неспособность сторон достичь соглашения о регламенте работы правительства. Поэтому было согласовано, что действующим регламентом будет регламент предыдущего правительства, с оговоркой о том, что повестка дня работы правительства формируется по предварительному согласованию между премьер-министром и альтернативным премьер-министром;³ этот регламент был определён как «временный» до утверждения согласованного регламента, что в итоге так и не осуществилось. Во втором ротационном правительстве — правительстве Беннета — Лапида (36-е правительство) — отношения между блоками были лучше, однако и в нём проявились различные проблемы, связанные с механизмами ротационного правительства. Так, например, вследствие механизма ротации, закреплённого в законе, при утверждении закона о роспуске Кнессета автоматически сменился и премьер-министр — Лапид сменил Беннета. Результатом стала крайняя нестабильность в должности премьер-министра в рамках и без того короткого срока полномочий (из каденции продолжительностью около полутора лет Беннет занимал должность премьер-министра около года, а Лапид — около полугода). Это правительство было исключительным и тем, что правящая фракция (первая — «Ямина») была очень мала и насчитывала лишь 6–7 депутатов. Хотя в этом не было никакого демократического изъяна, и хотя существуют примеры демократий, в которых правящая фракция была или является малой,⁴ очевидно, что это не является «естественной моделью» для парламентских демократий. Действительно, возможность формирования ротационного правительства значительно увеличивает переговорную силу малых фракций, которые могут потребовать (в качестве условия вступления в коалицию с крупной партией) формирования ротационного правительства и возглавить один из двух блоков в таком правительстве. В перспективе, знание о том, что даже малая фракция в ротационном правительстве может стать правящей фракцией, может стимулировать голосование за малые партии, усиливая тем самым политическую фрагментацию (и без того высокую в Израиле).

Важно подчеркнуть, что даже если правовое урегулирование ротационного правительства будет отменено, ничто не препятствует формированию правительства национального единства, основанного на ротации, в том числе для преодоления политического тупика, подобного тому, который возник после выборов 2019–2020 годов. Однако такое урегулирование не будет основано на модели государственного устройства, закреплённой в Основном законе: Правительство (חוק-יסוד: הממשלה) (которой, как отмечалось, нет аналогов в мире), а на договорённостях между коалиционными партнёрами — как это успешно практиковалось в прошлом в Израиле (после выборов 1984 года) и как это практикуется, например, в нынешнем правительстве Ирландии.

2. Мы приветствуем то, что инициатива по отмене модели ротационного правительства пользуется широкой поддержкой депутатов Кнессета и фракций. Конституционные поправки, тем более значительные изменения правил политической игры, должны отражать широкий политический и общественный консенсус, как это принято в других государствах и как указали судьи в решении по делу об отмене основания неразумности.⁵ Как известно, конституционное регулирование в Израиле ущербно в этом отношении, поскольку для принятия, изменения или отмены основных законов достаточно простого большинства или, максимум, минимального большинства в 61 депутат (лишь единичные положения защищены большинством не менее 80 депутатов). Однако даже при существующем конституционном положении мы считаем, что конституционные поправки должны и желательно, чтобы они принимались Кнессетом значительным большинством, пересекающим линию оппозиции и коалиции, и после обстоятельного и основательного обсуждения.

3. Наша позиция состоит в том, что просьба о подготовке и продвижении Комиссией по конституции, праву и правосудию законопроекта о ротационном правительстве от её имени — обоснованна. Она соответствует статье 80 Регламента Кнессета, согласно которой комиссия вправе готовить законопроекты в сферах своей компетенции. Она также согласуется с традицией, сложившейся в Кнессете, как это отражено в позиции юридического советника Кнессета по вопросу законодательных инициатив нынешнего правительства в области судебной системы.⁶ В соответствии с практикой, принятой в Кнессете, на важность соблюдения которой указал Верховный суд в деле об отмене основания неразумности,⁷ подготовка законопроекта комиссией является редким законодательным путём, однако он возможен в случаях, когда законодательство не является спорным или непосредственно касается Кнессета. Кроме того, хотя это и не требуется по закону и судебной практике, мы приветствуем проведение предварительного обсуждения в комиссии до подготовки законопроекта от её имени (если такой законопроект действительно будет подготовлен). Следует отметить, что в решении по делу об отмене основания неразумности упоминалось, что юридический советник Кнессета обращалась к необходимости изучить вопрос об установлении руководящих принципов для продвижения законопроекта от имени комиссии,⁸ однако, насколько нам известно, такие правила установлены не были.

Следует также отметить, что возражения против продвижения законодательных инициатив нынешнего правительства в области судебной системы через законопроекты от имени комиссии касались того, что целью этого законодательного пути было обойти ограничения, применяемые к частным законопроектам (предварительное чтение и обязательный срок размещения в 45 дней) и правительственным законопроектам (подготовительная работа в соответствующем министерстве, публикация меморандума закона и утверждение в министерском комитете по законодательству) — и prima facie не представляется, что такова цель нынешней просьбы к комиссии. В любом случае, чтобы уменьшить опасения в том, что поправка, отменяющая ротационное правительство, будет мотивирована личными и партийными соображениями, и в целом потому, что так следует поступать в отношении поправок, касающихся государственного устройства, — мы считаем, что она должна вступить в силу только с созывом следующего Кнессета.

4. Наряду с этим мы подчёркиваем, что отмена модели ротационного правительства не решит основного недостатка, проявившегося в связи с этим, — невыносимой лёгкости, с которой можно изменять основные законы в целом и правила политической игры в частности. Поправка к Основному закону: Правительство, создавшая ротационное правительство, является примером использования Кнессетом своих учредительных полномочий для изменения демократических правил игры на фоне конкретных обстоятельств (политического тупика) и в интересах определённых политических игроков (фракций, желавших сформировать правительство), быстро и при крайне ограниченном публичном обсуждении. Речь идёт об отступлении от принципа, согласно которому любое законодательство, и тем более основное, должно быть общим и направленным в будущее, и должно приниматься только после обстоятельного и углублённого обсуждения. В этом контексте отметим, что Верховный суд единогласно отклонил жалобы на поправку к основному закону.⁹ Однако, как написала и председатель Верховного суда Хают в указанном решении,¹⁰ нельзя игнорировать тревожную тенденцию частых поправок к основным законам и немедленного введения значительных изменений в государственное устройство, подчас в рамках временных положений.

Кроме того, речь идёт о прецеденте, создавшем реальную опасность для израильской демократии: прецедент, согласно которому любое будущее правительство сможет — ещё до своего формирования — переписать правила игры, причём в крайней форме, подгоняя их под свои размеры и специфические интересы входящих в него фракций. Фактически, в свете этого прецедента, даже после отмены положений о ротационном правительстве ничто не препятствует принятию в будущем аналогичного или идентичного основного закона фракциями, желающими сформировать коалицию и правительство.

5. В свете изложенного мы вновь призываем правительство и Кнессет действовать в направлении продвижения и принятия Основного закона: Законодательство (חוק יסוד: החקיקה), который урегулирует статус основных законов, включаемые в них предметы и процедуру их принятия. В этих рамках необходимо установить особую процедуру для принятия или изменения основных законов, которая выразит их верховенство над обычным законодательством, и которая будет включать, в частности, более длительный и углублённый процесс (четыре чтения и, возможно, требование повторной ратификации в следующем созыве Кнессета) и требование особого большинства (например, не менее 80 депутатов). Такое урегулирование обеспечит, что существенное изменение правил политической игры в Израиле, подобное ротационному правительству, будет принято в будущем лишь при условии широкого политического и общественного согласия и в ходе длительного и углублённого процесса.

---

¹ Основной закон: Правительство (Поправка № 8 и временное положение), Свод законов 5780, 34; Закон о ротационном правительстве (поправка к законодательству и временное положение), 5780-2020, Свод законов, 41.

² Амир Фокс, «Чрезвычайное правительство или системный паралич», сайт Израильского института демократии, 2020; Асаф Шапира, «Паритетное правительство — израильское изобретение?», сайт Израильского института демократии, 2021.

³ Решение № 11 35-го правительства «Утверждение временной редакции регламента работы правительства» от 24.5.2020.

⁴ Офер Кениг, «Премьер-министр от малой партии? Были прецеденты в мире», сайт Израильского института демократии, 2021.

⁵ БАГАЦ 5658/23 Движение за качество власти против Кнессета Израиля, п. 22 решения судьи Амита (Нево, 1.1.2024) (далее: дело об отмене основания неразумности).

⁶ Позицию юридического советника Кнессета см.: дело об отмене основания неразумности, п. 14 решения председателя Хают.

⁷ Дело об отмене основания неразумности, пп. 200–203 решения председателя Хают.

⁸ Дело об отмене основания неразумности, п. 33 решения и.о. председателя Верховного суда, судьи Фогельмана.

⁹ БАГАЦ 2905/20 Движение за качество власти в Израиле против Кнессета Израиля (Нево, 12.7.2021). Также судья Мельцер, который в особом мнении выявил проблематичные аспекты закона в контексте злоупотребления учредительными полномочиями, просил предоставить лишь «мягкое» предупреждение о недействительности.

¹⁰ Там же, п. 11 решения председателя Хают.