Законопроект П/5401/25: Законопроект о судах (изменение - установление состава в Верховном суде и назначение дополнительного слушания), 5785-2025

Позиция по Законопроекту о судах (Поправка — определение составов в Верховном суде и назначение дополнительного рассмотрения), 5785-2025

17 декабря 2025 г. (27 кислева 5786 г.)

Кому: Депутаты Кнессета

---

Настоящий законопроект нарушает сферу судебного управления, требующую тонкого баланса между соображениями защиты судебной независимости и институциональной автономии суда, с одной стороны, и сохранением подотчётности и системной эффективности — с другой.

Существует опасение, что предлагаемый шаг — изъятие полномочий у председателя Верховного суда — предпринимается без глубокого изучения его необходимости, без учёта опасности нарушения работы суда и без соблюдения принципа независимости судей. Напротив, есть опасение, что данный законопроект призван именно безосновательно подорвать статус председателя Верховного суда и защиту автономии суда, в рамках более широкого курса правительства и коалиции по ослаблению суда и охранителей правовых границ, и как прямое продолжение кампании по делегитимизации действующего председателя.

Ниже изложено наше заключение.

---

Основные положения законопроекта

Рассматриваемый законопроект стремится внести два изменения в Закон о судах [сводная редакция] (חוק בתי המשפט [נוסח משולב]), 5744-1984.

1. Первое изменение стремится изъять у председателя Верховного суда его полномочие по статье 27(а) Закона определять составы суда, то есть решать, какой судья или судьи будут рассматривать конкретное дело. Вместо председателя предлагается, чтобы составы «определялись компьютерным способом без вмешательства человеческого фактора». Следует отметить, что согласно Управлению судов, и в настоящее время составы, рассматривающие дела в Верховном суде, как правило, определяются случайным образом судебным журналом на основе порядка поступления дел, их срочности и оценки ожидаемого объёма работы с учётом отводов судей, дежурств, отпусков или академических отпусков. Исключение составляют редкие случаи, например дела исключительного объёма, в которых председатель Верховного суда участвует в их распределении для обеспечения равномерного распределения судебной нагрузки, или когда дело поднимает особо сложный правовой вопрос или вопрос особого общественного значения — тогда участие председателя связано с судебным стажем (такие дела, как правило, рассматривает состав из старших судей суда).

2. Второе изменение стремится изъять у председателя Верховного суда (или у другого назначенного для этого судьи) его полномочие по статье 30(б) Закона решать вопрос о проведении дополнительного рассмотрения дела, по которому вынес решение Верховный суд. Изменение предлагает, чтобы такие заявления рассматривались, если большинство судей Верховного суда установит, что имеются основания для дополнительного рассмотрения, и в таком случае Верховный суд рассмотрит и примет решение по заявлению о дополнительном рассмотрении в составе, включающем всех судей Верховного суда.

3. Согласно пояснительной записке к законопроекту, эти изменения необходимы для того, чтобы «состав Верховного суда определялся независимым образом [...] так, чтобы нельзя было заранее предопределить результаты рассмотрения».

---

Общие принципы и международное сравнение

4. Законопроект поднимает вопросы, требующие взвешивания нескольких принципов: судебной независимости (судьи при отправлении правосудия), институциональной автономии суда, подотчётности и системной эффективности. В этом контексте может существовать напряжение между жизненной необходимостью соблюдения независимости судьи при вынесении решений и важным интересом (в том числе для реализации прав граждан, нуждающихся в услугах суда) эффективного функционирования суда и сохранения подотчётности. Это напряжение обостряется при осуществлении управленческих полномочий суда в таких вопросах, как распределение дел, независимо от того, кто принимает решения в этом контексте (председатель суда или иное лицо). Вместе с тем важно подчеркнуть: хотя административные полномочия председателей судов в определённых случаях могут вступать в напряжение с защитой независимости судей (внутренняя независимость), в Израиле они также являются гарантией защиты автономии судебной власти. Иными словами, с годами административные функции председателя Верховного суда развились таким образом, что он стал фактором критической важности в защите автономии судебной власти. Значимость председателя Верховного суда в защите автономии судебной власти особенно велика в свете значительного административного вмешательства министра юстиции в управление судебной властью.

5. Ещё один принцип, который важно подчеркнуть, — важность отсутствия вмешательства внешних факторов в административные вопросы, связанные с сердцевиной работы судей, то есть административные вопросы, оказывающие прямое и непосредственное влияние на судебные решения. Как разъяснил в 1985 г. канадский суд в деле Valente, минимальная институциональная судебная независимость должна включать контроль судей над административными решениями, непосредственно и прямо связанными с правосудием, включая распределение дел между судьями. Как указано в Декларации ООН по данному вопросу 1985 г., распределение дел внутри суда является внутренним делом судебной администрации.

6. Система, при которой председатель суда распределяет дела между судьями, достаточно распространена в сопоставимых правовых системах, хотя существуют и другие системы — такие как случайное распределение по заранее установленным правилам, определяемым судейским комитетом или административным органом, или участие совета судебной власти в принятии решений в этой области. Если сосредоточиться на верховных судах, распределение дел председателем суда практикуется в ряде правовых систем, сходных с нашей, таких как Ирландия, Великобритания и Канада.

7. Для реализации принципов судебной независимости, с одной стороны, и эффективности судебной работы и подотчётности — с другой, важно, чтобы распределение судебной работы посредством распределения дел осуществлялось по заранее установленному плану и на основе ясных и максимально объективных критериев. Вместе с тем, как установлено, например, в Правилах горы Скопус о судебной независимости, не считается нарушением независимости судей, если лицу в судебной власти, которому предоставлено это полномочие, в частности председателю Верховного суда, предоставляется дискреция изменять этот план в исключительных случаях по заранее установленным соображениям.

---

Основные проблемы законопроекта

8. Отсутствие проверки необходимости законопроекта. Законопроект стремится обеспечить определение составов случайным образом, как указано, для предотвращения контроля над «результатом петиции [...] ещё до начала рассмотрения». Однако, как указано выше, согласно Управлению судов, и в настоящее время составы в Верховном суде, как правило, определяются случайным образом судебным журналом. Исключение составляют лишь редкие случаи, например дела исключительного объёма, в которых председатель участвует для равномерного распределения нагрузки, или дела, поднимающие особо сложный правовой вопрос или вопрос особого общественного значения. Ссылка законопроекта на практику, существовавшую в прошлом, касающуюся возможности дежурного судьи включать судей по своему выбору, также вызывает сомнения в её актуальности. Хотя есть основания прояснить прозрачность этих правил, необходимость полного изъятия полномочий неясна.

9. Угроза судебной независимости. Существует опасение, что положение законопроекта о том, что распределение дел будет осуществляться «компьютерным способом без вмешательства человеческого фактора», окажется непрактичным. В конечном счёте, люди неизбежно будут вовлечены в технологическое проектирование, например для заблаговременного определения правил, по которым компьютер будет распределять дела и судей, или для принятия решений об отступлении от правил в исключительных случаях. Опасение состоит в том, что изъятие полномочия у судебного органа приведёт к технологическому проектированию (например, административными, технологическими или коммерческими субъектами) бесконтрольным со стороны судей образом, что в итоге может подорвать судебную независимость.

10. Ущерб эффективности функционирования суда. Шаги, продвигаемые законопроектом, могут нарушить эффективность функционирования суда. Отсутствие участия человеческого и судебного фактора в определении составов — как в случаях, когда необходимо заранее установить правила, учитывающие факторы судебной нагрузки или специализации судей, так и для предоставления судебному фактору дискреции в исключительных случаях для балансирования нагрузки — может нарушить функционирование суда. Например, при отсутствии вмешательства, когда оно необходимо, может возникнуть чрезмерная нагрузка на отдельных судей, что задержит рассмотрение дел. Предложение относительно порядка принятия решений по заявлениям о дополнительном рассмотрении может привести к большей нагрузке на всех судей, которые будут вынуждены участвовать в решениях по этим вопросам, и тем самым нанести ущерб эффективности работы суда.

11. Ущерб статусу председателя Верховного суда. Как указано выше, должность председателя Верховного суда занимает важное место в защите автономии суда. Существует опасение, что изъятие функций председателя Верховного суда, как предлагается в законопроекте, подорвёт его статус и способность защищать независимость судей. Без уравновешивания этого ущерба путём укрепления институциональных гарантий суда иными способами, это может привести к подрыву автономии суда. Это опасение особенно обосновано на фоне более широкого контекста: действий и заявлений министра юстиции и иных политических деятелей, связанных с правительством и коалицией, стремящихся подорвать легитимность статуса председателя Верховного суда в целом и действующего председателя в частности. Хотя аналогичные законопроекты вносились и ранее, есть опасение, что его фактическое продвижение в настоящее время обусловлено этими ненадлежащими мотивами и имеет исключительно персональную подоплёку.

12. Общая картина — попытка подорвать независимость судебной власти. Рассматриваемый законопроект продвигается как часть общего курса правительства и коалиции, направленного на подрыв автономии судебной власти и остальной правоприменительной системы, с целью усиления бесконтрольной власти правительства. Этот курс виден также в изменениях, внесённых в положения Основного закона: Судебная власть (חוק-יסוד: השפיטה) относительно порядка избрания судей, передавших значительные полномочия политикам, в изменении закона о порядке назначения уполномоченного по рассмотрению жалоб на судей, в попытке безосновательного отстранения юридического советника правительства (которая была недавно отменена БАГАЦ в связи с порочной процедурой) и в иных действиях. Это порочный курс, наносящий ущерб основам израильской демократии и важным принципам, лежащим в её основе, включая принцип верховенства закона, принцип разделения властей и систему сдержек и противовесов.

С уважением,

Д-р Гай Лурия, Д-р Амир Фокс