Законопроект П/3153/25: Законопроект о выборах в Кнессет (изменение - голосование граждан, проходящих гражданскую национальную службу за границей), 5783-2023

Фоновый документ к Законопроекту о выборах в Кнессет (Поправка — голосование граждан, проходящих гражданскую национальную службу за рубежом), 5783–2023

Дата: 23 марта 2024 г. / 13 адара Б 5784 г.

Кому: Председателю и членам Комитета по конституции, праву и судопроизводству

Предмет: Законопроект о выборах в Кнессет (Поправка — голосование граждан, проходящих гражданскую национальную службу за рубежом), 5783–2023

Уважаемые господа,

Рассматриваемый законопроект призван предоставить конкретной группе граждан Израиля, находящихся за рубежом в день выборов в Кнессет — проходящих там гражданскую или гражданско-национальную службу (и членов их семей), — возможность реализовать своё право голоса в представительствах Израиля за рубежом.

В принципе — есть основания положительно рассмотреть вопрос о расширении права голоса для израильтян, временно находящихся за рубежом, центр жизни которых находится в Израиле, особенно если их пребывание за рубежом прямо или косвенно связано с государством. Однако мы полагаем, что это следует делать упорядоченно и всесторонне, опираясь на чёткие, предметные и обоснованные критерии разграничения между теми, кто имеет и не имеет права голосовать из-за рубежа. Рассматриваемый законопроект, напротив, стремится расширить право голоса определённой конкретной группы населения без чётких предметных критериев. Это предложение особенно проблематично, в том числе нарушающее равенство на выборах: во-первых, поскольку речь идёт о службе, являющейся добровольной и открытой лишь для определённых категорий населения; во-вторых, поскольку предложение игнорирует другие группы населения, которые сегодня не могут голосовать в Кнессет из-за рубежа, и оснований для разграничения между ними и группой, на которой сосредоточен законопроект, не указано.

Ниже изложены доводы в кратком виде.

Обоснования расширения права голоса для израильтян, временно находящихся за рубежом

1. Право избирать является краеугольным камнем демократического строя. Оно отражает сущность представительной демократии, согласно которой все взрослые граждане вправе участвовать в государственном управлении посредством избранных представителей. Исходя из этого принципа, демократическое государство обязано обеспечивать и даже облегчать обладателям избирательного права реализацию этого права — с соблюдением таких принципов, как сохранение чистоты выборов.

2. В Израиле право голосовать на выборах в Кнессет является конституционным. Право голоса совершеннолетних граждан закреплено в Статье 5 Основного закона: Кнессет, а равенство на выборах — в Статье 4 того же Основного закона. Равенство имеет двойное значение: во-первых, каждый имеет один голос; во-вторых, у каждого участника выборов равные шансы в борьбе за голос избирателя (см., например, ВАГЦ 869/92 Зуили против Председателя Центральной избирательной комиссии).

3. Закон о выборах в Кнессет фактически ограничивает реализацию права голоса, устанавливая, что в списки избирателей включаются только совершеннолетние граждане, являющиеся жителями Израиля. Однако в действительности право голосовать на выборах в Кнессет лишены многие граждане, определённые как жители Израиля, но находящиеся за рубежом в день выборов, — в силу принципа прикреплённости к избирательному участку (Статья 7 Закона о выборах в Кнессет). Государство Израиль до сих пор воздерживалось от предоставления возможности голосования из-за рубежа этой категории населения, за исключением сравнительно небольшого числа обладателей права голоса, которым разрешено голосовать в представительствах Израиля за рубежом, — официальных представителей и направленных от имени государства или национальных институтов (Еврейского агентства, Керен ха-Йесод и др.).

4. Мы полагаем, что есть основания рассмотреть вопрос о голосовании израильтян, находящихся за рубежом, — в особенности если центр их жизни находится в Израиле и если с момента их отъезда прошло лишь несколько лет. Нынешнее положение дел затрудняет широкой аудитории реализацию основного демократического права и даже создаёт дискриминацию между обладателями права голоса, находящимися за рубежом: между состоятельными лицами (располагающими денежными и временными ресурсами), способными позволить себе прилететь в Израиль исключительно ради голосования в день выборов, и теми, кто таких возможностей не имеет. Это особенно болезненно, поскольку глобализация обеспечивает и поощряет удобную мобильность граждан, живущих за пределами своей страны — порой лишь на короткое время, — при этом сохраняющих свою израильскую идентичность и связь с государством. В сравнительной перспективе Израиль является исключением: в подавляющем большинстве демократий действуют различные механизмы, позволяющие гражданам голосовать из-за рубежа, и тенденция к расширению этих механизмов очевидна.¹

5. По всем перечисленным причинам депутаты Кнессета от различных партий, а также организации гражданского общества (включая Израильский институт демократии) на протяжении многих лет поддерживали предоставление возможности голосования израильтянам из-за рубежа — при условии, что они определены как жители, находятся за рубежом временно и центр их жизни остаётся в Израиле.

Возражения против рассматриваемого законопроекта

6. Рассматриваемый законопроект не стремится продвинуть эту цель или существенно изменить нынешнее положение дел. Вместо этого он стремится присоединить к группам обладателей права голоса, уже имеющих право голосовать из-за рубежа, одну конкретную небольшую группу: проходящих гражданскую или гражданско-национальную службу за рубежом.

7. Мы полагаем, что предоставление возможности голосования из-за рубежа дополнительным группам должно осуществляться в рамках упорядоченного и всестороннего законодательного процесса, который изучит все группы населения, имеющие право голосовать, но находящиеся за рубежом, и выработает чёткие, общие и предметные критерии определения обладателей права голоса, которые смогут голосовать из-за рубежа. Эти критерии могут касаться, например, числа лет, прошедших с момента отъезда обладателя права голоса из Израиля, причины пребывания за рубежом (например, своего рода командировка за рубеж) или связей, которые он продолжает поддерживать с государством (например, уплата социального страхования). Рассматриваемый законопроект не содержит таких критериев.

8. Пока не будут выработаны критерии определения обладателей права голоса, которые могут голосовать из-за рубежа и которые оправданы с точки зрения равенства права избирать и равенства права быть избранным (являющихся в Израиле конституционными правами), а также с других точек зрения (чистота выборов, исключение неразумной траты ресурсов и т.д.), существует опасность, что предоставление возможности голосования из-за рубежа отдельным группам, но не другим, приведёт к нарушению равенства права избирать и может также нарушить право быть избранным, если эти группы идентифицируются с определёнными партиями или партийными блоками.

9. Действительно, нынешний законопроект вызывает опасение в части нарушения принципа равенства на выборах — по меньшей мере в части равенства права избирать:

• Добровольная служба в гражданском и гражданско-национальном порядке (которая сама по себе, безусловно, достойна уважения) открыта лишь для определённых, относительно ограниченных групп населения: тех, кто получил освобождение от ЦАХАЛа по различным основаниям, — например, женщины, освобождённые по религиозным соображениям; лица, освобождённые от военной службы по медицинским показаниям; мужчины из ультраортодоксальной еврейской общины.

• Непонятно, чем обосновано предоставление права голосовать из-за рубежа именно добровольцам гражданской или гражданско-национальной службы, а не иным группам населения, находящимся за рубежом в день выборов. Наглядным примером являются сотрудники государственных корпораций, таких как Банк Израиля, или работники государственных предприятий (включая оборонные предприятия, такие как Авиационная промышленность), направленные за рубеж. Более того: эти работники не являются добровольцами, служащими за рубежом по собственному желанию, как добровольцы гражданской и гражданско-национальной службы, а лицами, направленными за рубеж в связи с работой, — аналогично, например, государственным служащим и кадровым военным (которые, как уже было сказано, имеют право голосовать из-за рубежа); и расширение возможности голосования работников государственных корпораций и предприятий, направленных за рубеж, влечёт значительно меньшее нарушение равенства на выборах, поскольку работа в этих организациях не ограничена конкретными группами израильского общества.

10. По всем изложенным причинам мы считаем, что следует возражать против законопроекта в нынешней редакции. Расширение права голоса для указанной категории населения, которое мы расцениваем положительно, должно осуществляться с всесторонним учётом всех групп населения, имеющих право голосовать, но находящихся за рубежом, и опираться на чёткие, общие и предметные критерии.

Готовы служить вам во всех необходимых вопросах.

С уважением,

Д-р Асаф Шапира Руководитель программы политических реформ

---

¹ Офер Кениг и Йоханан Плеснер, «Голосование израильских граждан из-за рубежа», Иерусалим: Израильский институт демократии, 2016.