Законопроект П/6253/25: Законопроект о проведении заседаний с визуальным участием задержанных и заключенных (временное положение), 5786-2025

Документ о Законопроекте

Введение

От: Юридический консультативный комитет Конституции
К: Члены комитета Конституции, Закона и Правосудия
10 числа месяца Кислев года 5786 (30 ноября 2025 года)

Фоновый документ к обсуждению в комитете 1.12.2025 по Законопроекту о проведении судебных слушаний с использованием видеосвязи для лиц, находящихся под стражей (т. е. безопасность), 5786-2025 (Законопроект ХК Погель (П/6253/25)) – Подготовка к первому чтению

Предлагаемый законопроект стремится установить порядок, согласно которому все слушания по делам задержанных и заключенных по вопросам национальной безопасности будут проходить с использованием видеосвязи. Применение видеосвязи для слушаний задержанных и заключенных вызывает значительные сложности и противоречит основным принципам уголовного процесса. До настоящего времени его использование осуществлялось в экстренных ситуациях или исключительно по запросу задержанного или заключенного, и даже тогда в ограниченном объеме. Всеобъемлющее применение этого порядка ко всем задержанным и заключенным по вопросам национальной безопасности во всех слушаниях без индивидуального различия вызывает значительные трудности в контексте справедливого процесса, как будет подробно изложено ниже.

Фон – Наличие подозреваемых и обвиняемых на слушаниях по их делам

Закон о порядке уголовного судопроизводства [объединенная редакция], 5742-1982 (далее – Закон о порядке уголовного судопроизводства), устанавливает в качестве основного принципа, что "ни один человек не будет судим по уголовному делу без него" (Статья 126). Также одним из основных принципов Закона о порядке уголовного судопроизводства (Уполномоченные органы – аресты), 5756-1996, является то, что суд не может распорядиться о задержании человека без его присутствия. Даже если были установлены исключения из этого правила, позволяющие в некоторых случаях провести слушание без присутствия задержанного или заключенного, очевидно, что встреча подозреваемого или задержанного с судьей и судебной системой в зале суда имеет огромное значение по причинам, которые будут подробно изложены ниже. Тем не менее, в последние годы были установлены временные схемы видеослушаний, среди прочего в связи с экстренными ситуациями, с которыми столкнулся Государство Израиль:
Схемы в период пандемии COVID-19, во время войны "Железные мечи" и во время временного указа (пилотный проект):
а. В период пандемии COVID-19:
Во время вспышки вируса COVID-19 был внедрен широкий порядок, который позволял проводить слушания по делам задержанных и заключенных с использованием видеосвязи, главным образом на основании чрезвычайных правил, принятых правительством, и законодательных актов, продляющих срок действия этих правил, а затем на основании Закона о проведении слушаний по видеосвязи с участием задержанных, заключенных и осужденных в период распространения нового коронавируса (временное указание), 5780-2020, который был принят в августе 2020 года, изменен и расширен в августе 2021 года и утратил силу в конце 2022 года. В рамках чрезвычайных правил, опубликованных в марте 2020 года с началом первого локдауна в стране, было установлено, что из-за угрозы, которую представляет здоровье задержанных и заключенных при их доставке в суд, каждый день будет приводиться максимальное количество задержанных и заключенных в зависимости от очередности, установленной для слушаний.
В начале приоритета находились слушания по доказательствам, за которыми следовали первичные слушания по арестам и первичные слушания по задержанию до завершения разбирательства. После назначения слушаний в максимальном количестве, остальные слушания проходили с использованием видеосвязи.
После утраты действия чрезвычайных правил, в процессе законодательных процедур по временным схемам в Кнессете в период пандемии COVID-19, было установлено, что ограничения на доставку задержанных будут применяться только в случае официального объявления о полном или частичном ограничении слушаний, произведенном Министром юстиции и Министром национальной безопасности, и если они были продлены, то также с одобрением комитета Конституции, и это только после того, как была оценена текущая ограниченность и здоровье в соотношении с правами задержанных и заключенных.
Однако комитет Конституции на протяжении всего времени (при продлении чрезвычайных правил и принятии закона) подчеркивал, что, по меньшей мере, для всех первичных слушаний по аресту должны быть доставлены все задержанные, а также для слушаний по доказательствам.
Кроме того, было установлено, что когда существует такое ограничение и задержанный не был представлен на слушание, суд учтет необходимость содержания под стражей, учитывая ущерб, причиненный задержанному из-за его отсутствия на слушании.
Следует отметить, что данный порядок также касался слушаний в Комитете по освобождению, так как слушания перед комитетом также проводились с использованием видеосвязи в период объявления. Также следует упомянуть, что порядок также распространяется на военные суды и позволяет Министру обороны, после консультаций с Министром юстиции, объявлять о таких ограничениях.
Порядок утратил силу в конце 2022 года.
б. Во время войны "Железные мечи":
С началом войны "Железные мечи" были опубликованы чрезвычайные правила (слушания по арестам), 5784-2023, которые установили, что Министр юстиции и Министр внутренней безопасности могут объявлять каждые 7 дней, что невозможно доставить задержанных из тюрем в суды и что слушания по арестам будут проводиться с использованием видеосвязи из-за состояния кризиса. Чрезвычайные правила были опубликованы на месяц, и после их истечения начались законодательные процедуры в Кнессете, итогом которых стал Закон о проведении слушаний с использованием видеосвязи с участием заключенных, задержанных и осужденных (временное указание – Железные мечи), 5784-2023. В этом законе также был установлен механизм объявления, согласно которому Министр юстиции вместе с Министром национальной безопасности может объявлять о ограничениях, однако, в отличие от порядка, действовавшего в период пандемии COVID-19, и учитывая военное положение и сложности, в законе были установлены два типа объявлений – объявление о полном ограничении и объявление о безопасности:
Объявление о полном ограничении – объявление сделанное Министром юстиции, в консультации с Министром национальной безопасности, и оно применяется ко всем задержанным и заключенным на всей территории государства или в ее части; оно предназначено для ситуаций, когда имеется особая серьезная угроза для жизни задержанных и охранников, например, в случае ситуации, существовавшей в первые недели войны, или в случае ракетной атаки на продолжительный срок в определенном регионе; объявление может быть в силе на начальном этапе не более 7 дней, если оно касается всей территории государства или 14 дней, если оно касается лишь части страны, но имеется возможность продления с одобрением комитета Конституции. В течение этого периода, как правило, слушания не будут проводиться, кроме как с использованием видеосвязи, и задержанные и заключенные не будут доставляться в суд.
Тем не менее, Председателю суда, а в его отсутствие – заместителю, была предоставлена полномочия распорядиться о проведении слушания в присутствии задержанного или заключенного в исключительных случаях, в соответствии с условиями, установленными в законе.
Кроме того, в законе была установлена возможность объявления о безопасности – это объявление, принимаемое Министром юстиции и Министром национальной безопасности совместно, и оно имеет срок действия 28 дней с возможностью продления с одобрением комитета Конституции. Объявление о безопасности будет применяться, если существует угроза для жизни или повышенная безопасность, угроза, возникающая при их доставке на слушания задержанных и заключенных из-за условия войны в государстве, и оно применяется только к "безопасным" задержанным и заключенным за преступления, перечисленные в законе, а также к тем, кто задержан в административном порядке.
Основой этого порядка являлисьSecurity risks presented and detailed to the committee by the prison service in a confidential discussion held with the committee. Consequently, during the period of the security restriction, hearings concerning security prisoners were conducted via visual conferencing without their presence, while hearings for prisoners who are not security prisoners were conducted with their physical presence in the courtroom. It should be noted that behind the security restriction stood, among other things, the distress encountered by the prison service due to the war and the significant and rapid increase in the number of security detainees during this period.
Due to the infringement of the rights of security prisoners caused by holding their hearings via visual conferencing, the law included several arrangements aimed at providing a certain balance. Thus, it was established that the first arrest hearing for a prisoner or detainee suspected of a less serious terrorism offense would be held with their presence in the courtroom, and the rest of the detaining hearings would be conducted via visual conferencing. In relation to a suspect of a serious terrorism offense, for whom there exists a greater risk of being transferred from their place of confinement to the court, there was no obligation to deliver them for hearing in court, but it was established that as long as at least one arrest hearing had not been held in their presence, it was not permissible to extend their detention via visual conferencing for a period exceeding 14 days at a time. Furthermore, it was stipulated that concerning minors suspected of a security offense, it is mandatory to bring them to court for the first arrest hearing, unless in exceptional circumstances.
In addition, the law specified detailed provisions regarding the manner of conducting a hearing via visual conferencing, including that the discussion would be conducted in such a way that all participants in the hearing would hear and see each other continuously during the hearing, and that the detained or imprisoned person would be allowed to communicate privately with their attorney. It was also established that the hearing would be conducted with the rights of the detained or imprisoned person’s attorney; if they are not represented, the court shall appoint a defense attorney for them.
Additionally, the law provided that during the period of its declaration, both hearings before the Parole Committee and hearings in prisoner petitions would also be conducted via visual conferencing; however, if the committee decided not to release a prisoner conditionally, it would again discuss this after the expiration of the declaration, if the prisoner requested it.
The law also included the possibility of declaring restrictions on the delivery of detainees in the military courts.
It should be noted that throughout the entire period during which the law was in force, the ministers announced (with the approval of the committee) a security declaration in accordance with the law.
Beyond that, the law stipulated, even without the need for a declaration, that arrest hearings in accordance with the detention law concerning a suspect, to whom the provisions of the emergency regulations (Iron Swords) (Extension of detention for offenses of importance for security), 5784-2023 – i.e., detainees connected to the events of October 7 – would be conducted solely via visual conferencing.
This law was nullified with the end of the special situation in the rear at the end of October 2025.
г. Временное указание – "Пилотный проект регулярного порядка":
В конце 2021 года был установлен экспериментальный временный указ, согласно которому к Закону о порядке уголовного процессе добавили статьи 133а-133в, согласно которому, по запросу задержанного или заключенного, поданного через его защитника, можно проводить слушания, когда задержанный или заключенный находятся с использованием видеосвязи, при соблюдении определенных условий, установленных законом. Эта возможность была ограничена только для определенных слушаний и значительные слушания были исключены из нее, как будет подробно изложено. Этот "пилотный проект" вступил в силу в начале января 2022 года.
Закон был принят с целью сократить необходимость в транспортировке большого количества задержанных и заключенных в суды, что создает значительные затруднения для задержанных и заключенных и влечет за собой значительные бюджетные расходы. Следует подчеркнуть, что в порядке пилотного проекта точкой входа в возможность проведения слушания с использованием видеозвонков является запрос задержанного или заключенного, и без инициативного запроса задержанного или заключенного, а также с условием, что он старше 18 лет, представлен его защитником и подан через него, и это только для определенных слушаний.
Суду предоставляется усмотрение решить, удовлетворить запрос или нет, если он будет убежден, что участие задержанного или заключенного в обсуждении посредством видеосвязи обусловлено, учитывая, среди прочего, сущность слушания, обстоятельства, касающиеся задержанного или заключенного, и степень важности физического присутствия задержанного или заключенного в суде.
Кроме того, в порядке регуляции были установлены типы слушаний, в которых законодатель оценил важность непосредственного восприятия задержанного или заключенного судом, или когда есть особое значение для прибытия задержанного или заключенного в зал суда, которые не могут проводиться в формате видеосвязи (даже не по заявлению задержанного или заключенного). Среди них: слушания, на которых задержанный признает факты обвинения; слушания, на которых представляется соглашение сторон; слушания, на которых свидетельствует обвиняемый; слушания, на которых слушается свидетельство другого лица, если выполняются определенные условия; слушание, на котором принимается решение по делу, слушание, на котором представлены доводы относительно наказания; и слушание, на котором выносится приговор. Кроме того, члены Кнессета отметили особое значение присутствия задержанного на слушаниях по делам о задержании. Поэтому было установлено, что первое слушание по делу о задержании обязательно должно проводиться в присутствии задержанного в суде; далее было установлено, что суд не может распорядиться об аресте лица до завершения дела против него, если не проводилось хотя бы одно значительное слушание по вопросу его задержания в его присутствии. Если задержанному будет отказано в встрече с его защитником, слушание по делу о задержании не будет проводиться с использованием видеосвязи.
Также были установлены различные положения о порядке ведения слушания, чтобы все участники обсуждения могли слышать и видеть друг друга наилучшим образом. Особое внимание было уделено праву задержанного или заключенного на конфиденциальное общение со своим адвокатом. Комитет подчеркнул, что слушания с использованием видеосвязи будут проводиться только в залах суда и в исправительных учреждениях, которые получили одобрение уполномоченных органов Министерства юстиции и Службы тюрем, что они соответствуют техническим условиям, как это установлено в правилах.
Временное указание было поддержано до конца 2023 года, и было установлено, что Министру юстиции и Министру национальной безопасности разрешается, с одобрением комитета Конституции, продлить сроки действия временного указания на дополнительные периоды, которые в совокупности не превышают двух лет.
Тем не менее, после событий 7 октября был принят закон, упомянутый выше о порядке видеослушаний в период войны, на основании которого был продлен пилотный проект. С окончанием временного указания – Железные мечи, Кнессет в середине ноября 2025 года продлил срок действия "пилотного проекта регулярного порядка" до конца декабря 2025 года таким образом, что он больше не зависел от срока действия временного указания "Железные мечи" и от объявления особого состояния в тылу. Также было установлено, что министры могут продлить срок действия указа на шесть месяцев, на срок не превышающий в совокупности два года. В течение дополнительного времени продолжается оценка применения порядка, закрепленного во временном указе.

Обсуждаемый законопроект

В законопроекте предлагается, чтобы все слушания со стороны задержанного или заключенного по вопросам национальной безопасности проводились без его присутствия, а с использованием видеосвязи. Согласно пояснительной записке, в основе предложения лежит угроза безопасности, исходящая от всех заключенных по делам национальной безопасности. Председатель окружного суда будет уполномочен определить, что слушание все-таки пройдет в присутствии заключенного по вопросам национальной безопасности, после получения мнения Службы тюрем относительно безопасности, связанной с доставкой заключенного, и по особым причинам, которые будут указаны. Определение "заключенный по делам национальной безопасности" будет включать всех, кто подозревается, обвиняется или осуждается за любое преступление по Закону о борьбе с террором, 5766-2016 (или за аналогичные преступления, совершенные до его принятия), а также за преступление против безопасности государства, установленное указом о безопасных указаниях [объединенная редакция] (Иудея и Самария) (в случае, если по ним ведется разбирательство в суде, не находящемся на данной территории).

Темы для обсуждения:

1. Какова правомерность установления порядка видеосвязи для всех задержанных и заключенных по делам безопасности?
   Исходная предпосылка уголовной системы заключается в том, что транспортировка задержанных и заключенных в суд всегда сопряжена с риском, как для задержанных по делам безопасности, так и для задержанных по другим серьезным уголовным делам, и система должна выделять соответствующие ресурсы в каждом случае повышения риска или особой угрозы, чтобы минимизировать риск. Удержание человека в заключении связано с необходимостью выделения ресурсов, которые государство должно выделить, включая ресурсы, необходимые для обеспечения справедливого процесса.
   Присутствие задержанного на слушаниях по делу о его задержании и в уголовных делах не является привилегией или благом, но составляет неотъемлемую часть концепции справедливого процесса. Как и многие другие меры, касающиеся ведения уголовного процесса, они направлены на то, чтобы обеспечить, чтобы правосудие осуществлялось и чтобы оно было видно. В слушании, проведенном без физического присутствия задержанного в суде, есть возможность вызвать опасения по поводу ущерба процессу по нескольким причинам:

• В ходе видеосвязи может помешать судье правильно оценить задержанного или заключенного напрямую и низким уровнем. Наблюдение за задержанным или заключенным через экран, без возможности оценить язык тела и зрительный контакт, может исказить восприятие реакции задержанного и ограничить возможности судьи в оценке достоверности обвиняемых и свидетелей. И не стоит забывать, что на этом этапе вина подозреваемого еще не доказана – соблюдение справедливого процесса также необходимо для обеспечения того, чтобы именно тот, кто совершил правонарушение, был пойман, арестован и осужден, а не чтобы был задержан невиновный человек, в то время как нарушитель остается на自由е. В данной ситуации есть риск, что на этапе задержания судья может не увидеть состояние задержанного; в уголовном процессе существует риск, что это негативно повлияет на возможности судьи оценить задержанного и свидетелей, что может затруднить защиту и, с другой стороны, обвинение в доказательстве вины.

• Видеосвязь вызывает опасения по поводу представительства и нарушения отношений между задержанным и его адвокатом. К этому опасению можно добавить риск нарушения принципа надлежащего представительства, поскольку задержанный и его адвокат находятся физически в разных местах. Иногда связь между ними прерывается и подвергается риску ведения конфиденциального разговора, особенно во время обсуждения. Несмотря на то что в временных схемах видеосвязи, предусмотренных законом (см. ниже), установлено условие, что должна быть возможна конфиденциальная беседа между задержанным и его адвокатом, на практике в ходе многократных обсуждений в комитете звучала норма, что на практике не позволяет настоящую конфиденциальную беседу между ними.

• Важность выхода из места задержания – выход из места задержания усиливает чувство справедливости подозреваемого; выход из физического пространства службы тюрем подчеркивает для подозреваемого и общества, что суд служит внешним и отдельным механизмом контроля от служебного расследования и заключения, который защищает и охраняет права подозреваемых при необходимости.

• Присутствие в зале суда создает у подозреваемого и обвиняемого уважение к суду, а также к судебной системе в целом. Присутствие посредством видеосвязи может подорвать этот важный аспект.
  Основное оправдание законопроекта основано на опасности заключенных за уголовные дела безопасности при их транспорте в суды, однако следует подчеркнуть, что эта цель вызывает затруднения. Ведь с момента создания государства до войны "Железные мечи" также привозились задержанные по вопросам безопасности на их слушания, и не было звучало выступление о том, что невозможно справиться с опасностью, даже в тяжелые времена безопасности. Государство Израиль через службу тюрем нашло способ справиться с опасностью и минимизировать ее.
  Учитывая это, предлагается, чтобы комитет обсудил оправданность проведения слушаний с использованием видеосвязи в уголовном процессе задержанных и заключенных по делам безопасности, а также последствия этого для права человека на справедливый процесс.

2. Проведение различий между задержанными и заключенными без указания на личную опасность –
   Как упоминалось, в законопроекте предлагается установить общие правила в отношении обвиняемых или осужденных за перечисленные в предложении дела безопасности, основываясь на предположении, которое нельзя опровергнуть, что их передача связана с высоким уровнем угрозы для безопасности. В рамках обсуждений комитета в ходе войны утверждалось аналогично, что опасность введения подозреваемого заключается не в личной угрозе, доказуемой индивидуально, а в опасности "открытия двери" в безопасный блок. Тем не менее, как показали предыдущие обсуждения, решение о отнесении подозреваемого или заключенного к безопасному блоку принимается службой тюрем и не обязательно основано на оценке его личной опасности. Поэтому предлагается обсудить эти предпосылки.
   Существует ли основание для различия, априори, между всеми задержанными, подозреваемыми в списке преступлений, связанных с безопасностью, и всеми ними, которые подозреваются в совершении преступлений, не классифицируемых как безопасные? Например, и тот, кто подозревается в подстрекательстве к терроризму, не будет представлен на слушание в присутствии, даже если не утверждается, что в отношении него существует личная угроза. С другой стороны, тот, кто подозревается в совершении серьезного преступления, не относящегося к безопасности, например, убийства, даже если есть опасения, что он может причинить вред другим, будет представлен перед судьей.

3. Альтернативы предлагаемому порядку –
   Из-за важности соблюдения справедливого процесса в уголовном праве, если существует повышенный риск при передаче задержанных или заключенных, несмотря на прекращение насилия, предпочитаются альтернативные меры и средства для минимизации риска. Среди возможных мероприятий, рассмотренных ранее, была предложена реализация залов судов рядом с исправительными учреждениями, чтобы снизить риск при транспортировке. Кроме того, следует рассмотреть возможность предоставления ресурсов, которые могут помочь службе тюрем и руководству судебной власти для обеспечения их безопасности. Поэтому мы предложим комитету обсудить логистические альтернативы для борьбы с рисками, связанными с передачей заключенных по делам безопасности для слушаний в судах.

Также мы предлагаем комитету рассмотреть существенные альтернативы предлагаемому порядку, которые могли бы предложить определенные решения для представленного риска. Например, предлагется рассмотреть возможность расширения существующего порядка в "пилотном проекте регулярного порядка", уже обозначенном выше, и более широко разрешить проведение слушания с использованием видеосвязи с согласия задержанного или заключенного.
Также можно рассмотреть предоставление полномочий принимать индивидуальные решения о проведении слушания с использованием видеосвязи даже без согласия задержанного, когда есть угроза их личной безопасности. Эти альтернативы, которые также являются исключительными в отношении других уголовных задержанных, могут предложить решение для задержанных по делам безопасности, к которым имеется особая угроза и могут способствовать расширению применения судебных слушаний через видеосвязь, в измеренном и точном порядке, что позволит оптимально выделить имеющиеся ресурсы.

Для этой проверки предлагается, чтобы комитет запросил данные о количестве слушаний, на которые распространяется предлагаемый порядок – количество слушаний, на которых задержанные и заключенные по вопросам безопасности приходят в суды в Израиле.

4. Описание слушаний, которые проводятся в присутствии задержанного –
   Если комитет решит, что существует оправдание для внедрения какого-либо иного порядка для подозреваемых в определенных преступлениях, предлагается также обсудить типы слушаний, в которых существует особый риск для справедливого процесса, которые должны проводиться с использованием видеосвязи, и которые комитет Конституции в период пандемии ранее определил исчезающие в присутствии задержанного:
   а. Первое слушание по делу о задержании: следует напомнить, что комитет на протяжении всех дискуссий в период COVID-19 считал, что неуместно, чтобы первое слушание по задержанию проходило с использованием видеосвязи без убедительных причин.
   б. Существующие основные слушания по делу о задержании до завершения разбирательства: комитет считал в обсуждениях относительно видеосвязи вCOVID-19 и норм регулярного порядка, что основное слушание по делу о задержании до завершения разбирательства должно проводиться в присутствии.
   в. Слушания по доказательствам: следует подчеркнуть, что даже обвинение в предыдущих обсуждениях касательно этого вопроса заявляло, что задержанный должен присутствовать на слушаниях по доказательствам как для обвинения, так и для обоснования вины.
   г. Слушание, на котором объявляется решение: для этого слушания, на котором устанавливается ответственность обвиняемого, имеет символическое значение для обвиняемого и судебной системы, поэтому предлагается, что такое слушание также не может проводиться с использованием видеосвязи.

5. Добавление правил о порядке ведения процесса с использованием видеосвязи –
   Как уже подробно изложено выше, в любом законодательном порядке, касающемся ведения слушаний с использованием видеосвязи, были установлены подробные правила о порядке ведения процесса и условиях, необходимых для корректного рассуждения такого рода. В частности, комитет подчеркнул важность представительства адвоката в случаях, когда обсуждение проходит без физического присутствия задержанного или заключенного, а также необходимость минимальных физических условий, позволяющих задержанному или заключенному понять ход процесса и участвовать в нем надлежащим образом (включая возможность обсуждения в частном порядке с адвокатом). Также были установлены специальные правила, обеспечивающие выполнение необходимых приспособлений для людей с ограниченными возможностями, а также установлены специальные нормы для несовершеннолетних. Если комитет решит продвигать порядок Videoconferencing, предложено обсудить добавление этих статей и исключить несовершеннолетних и лиц с ограниченными возможностями.

6. Формирование предложений о правительственном законодательстве –
   Как было указано в обсуждениях по этому вопросу в течение последних двух лет, несмотря на работу в министерствах правительства с целью формирования предложений о правительственном законодательстве по этой теме. Предлагается, чтобы комитет услышал от государственных органов об схемах, предложенных в рамках этой работы.

7. Задержанные, связанные с событиями 7 октября –
   Учитывая уникальные поддерживающие характеристики и исключительную сложность событий и расследования, связанных с ними, предлагается, чтобы комитет рассмотрел установление специальной схемы для них, как это было сделано и в других законодательных актах.