Правительственный законопроект: Предложение закона о уголовном праве (Изменение № 146) (нападение на государственного служащего, который является работником или выполняет функции в организации экстренной помощи до госпитализации или в приемном покое), 5782-2022

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Применение отчета по искоренению насилия в отношении медицинских работников в Израиле

Автор: Ноам Гринберг | Утверждено: Шели Леви
Дата: 26 кислева 5783 (20 декабря 2022 г.)

Обзор

Содержание

1. Резюме ....................................................................................................................................... 1
2. Введение .................................................................................................................................... 7
3. Деятельность Комитета Мор-Йосеф – предыстория ............................................................ 11
4. Данные о случаях насилия в отношении медицинских работников ....................................... 12
   4.1 Данные Министерства здравоохранения ........................................................................... 15
   4.2 Данные службы здравоохранения «Клалит» ..................................................................... 18
   4.3 Данные кассы медицинского страхования «Маухедет» .................................................... 20
   4.4 Данные службы здравоохранения «Леумит» .................................................................... 21
   4.5 Данные службы здравоохранения «Макаби» ..................................................................... 21
   4.6 Данные профессиональных союзов .................................................................................... 21
   4.7 Ситуация на основании имеющихся данных ...................................................................... 22
5. Данные о количестве жалоб, поданных в полицию ................................................................. 24
6. Данные о делах, открытых в полиции, и статус их обработки .............................................. 27
   6.1 Данные полиции о насилии в отношении медицинских работников .................................. 28
   6.2 Данные Государственной прокуратуры .............................................................................. 35
7. Применение рекомендаций, находящихся в ведении Министерства здравоохранения .......... 36
8. Применение рекомендаций, находящихся в ведении полиции и судебной системы ............. 39
   8.1 Процесс подачи жалобы в полицию .................................................................................... 40
   8.2 Продолжительность обработки дел о насилии в отношении медицинских работников ....... 41
   8.3 Меры наказания за насилие в отношении медицинских работников .................................. 42
   8.3.1 Изменения в законодательстве ....................................................................................... 43
   8.3.2 Расширение использования существующих инструментов .............................................. 44
   8.3.3 Повышение осведомленности о насилии среди сотрудников правоохранительных органов . 45
9. Обеспечение инструментами для медицинских работников и оказание помощи в случае травмы .................................................................................................................. 61
   9.1 Образование, обучение и подготовка .................................................................................. 61
   9.1.1 Подготовка в рамках учебных заведений медицинских профессий ................................ 62
   9.1.2 Подготовка в рамках работы .......................................................................................... 63
   9.2 Обработка сотрудников, подвергшихся насилию ................................................................ 66
10. Обсуждение .......................................................................................................................... 67
    10.1 Недостаток данных и информации .................................................................................... 68
    10.2 Частичное применение и финансирование ......................................................................... 68
    10.3 Противодействие насилию в отношении медицинских работников .................................. 70

Резюме

Данный документ был подготовлен по запросу депутата Кнессета 24-го созыва Якова Лицмана и депутата Кнессета 25-го созыва Якова Теслера и касается применения отчета Комитета министра здравоохранения по искоренению насилия в отношении медицинских и административных работников в системе здравоохранения под руководством профессора Шломо Мор-Йосефа (далее: Комитет Мор-Йосеф), который был представлен в декабре 2017 года и носит название «Насилие затрагивает всех нас» (далее: отчет Комитета Мор-Йосеф).
Насилие в отношении медицинских работников известно в Израиле и в мире, и его негативные последствия ощущаются на уровне отдельного человека и организации. Данные из мира показывают, что доля работников системы здравоохранения и социального обеспечения, которые испытали случаи насилия, выше, чем доля работников в других секторах экономики, которые испытали насилие.
В 2017 году министр здравоохранения создал Комитет по искоренению насилия в отношении медицинских и административных работников в системе здравоохранения под руководством профессора Шломо Мор-Йосефа, целью которого было изучение явления насилия во всех его аспектах и представление рекомендаций для его искоренения. Отчет Комитета был представлен в том же году и включает около 60 рекомендаций, адресованных широкому кругу заинтересованных сторон, прежде всего Министерству здравоохранения, а также полиции, Государственной прокуратуре, кассам медицинского страхования, медицинским школам и другим.
Министерство здравоохранения сообщило Центру исследований и информации Кнессета, что в целом оно приняло рекомендации отчета Комитета Мор-Йосефа и даже поручило организациям системы здравоохранения реализовать рекомендации, касающиеся их. Однако, по его словам, часть рекомендаций не была реализована по различным причинам. Министерство здравоохранения сообщило, что с начала 2022 года работает Комитет по искоренению насилия в системе здравоохранения под руководством заместителя генерального директора Министерства здравоохранения доктора Сфи Менделовича (далее: Комитет по реализации под руководством заместителя генерального директора Министерства здравоохранения), целью которого является оперативная реализация рекомендаций Комитета Мор-Йосефа, насколько это возможно, в их первоначальном виде. В данном документе мы сосредоточимся на изучении реализации рекомендаций Комитета Мор-Йосефа, которые, как уже упоминалось, были представлены министру здравоохранения около пяти лет назад, и для этого мы обратились в Министерство здравоохранения, в четыре кассы медицинского страхования, в медицинский союз Израиля, в союз медсестер и медбратьев Израиля, в полицию Израиля, в Министерство внутренней безопасности, в Министерство юстиции, в Государственную прокуратуру, в Совет ректоров университетов (ור"ה), в руководство судов, в Ассоциацию прав пациентов, к службам безопасности в больницах и к Ассоциации охранных компаний.
Одной из рекомендаций Комитета Мор-Йосефа было создание Министерством здравоохранения национальной системы отчетности для сбора данных от всех участников системы здравоохранения о насилии в отношении медицинских работников. Кроме того, Комитет рекомендовал, чтобы организации здравоохранения были подключены к центральной системе, которая будет связана с министерством. По словам Министерства здравоохранения, в настоящее время существует устаревшая система отчетности, которая работает только в государственных больницах, но не в других больницах или кассах медицинского страхования, что, по словам министерства, связано с нехваткой бюджета. И действительно, в ответ на запрос Центра исследований и информации Кнессета о данных о случаях насилия, произошедших в 2018–2021 годах, Министерство здравоохранения предоставило данные только о случаях насилия в государственных больницах, то есть в учреждениях, подключенных к базе данных, и не о насилии в общественных больницах, которые не являются государственными, или в больницах, принадлежащих кассам медицинского страхования, которые составляют большинство больниц.

Применение отчета по искоренению насилия в отношении медицинских работников в Израиле | 2

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Как уже упоминалось, нет центральной системы отчетности, открытой для всех участников системы здравоохранения, но Министерство здравоохранения поручило медицинским учреждениям собирать данные о насилии и сообщать о них в министерство. По словам касс медицинского страхования «Клалит», «Маухедет» и «Леумит», они передают эту информацию в Министерство здравоохранения раз в год, но, как уже упоминалось, информация не была включена в данные, которые министерство передало нам.
Ниже представлены основные выводы из данных, собранных Центром исследований и информации Кнессета из Министерства здравоохранения и касс медицинского страхования:
Министерство здравоохранения сообщило, что в 2018–2021 годах количество случаев насилия в отношении медицинских работников в государственных больницах увеличилось с 711 в 2018 году до 861 в 2019 году. В 2020–2021 годах, когда Израиль сталкивался с пандемией коронавируса, наблюдалось снижение: 659 случаев насилия в 2020 году и 625 случаев в 2021 году. Однако следует отметить, что речь идет только о случаях, сообщенных в отдел безопасности учреждения. Около 50% случаев насилия в 2021 году были определены как физическое насилие, по сравнению с примерно 38% в 2018 и 2019 годах. Из всех случаев насилия в отношении медицинских работников в государственных больницах от 14% (в 2018, 2020 и 2021 годах) до 25% (в 2019 году) случаев произошли в отделениях неотложной помощи (приемные отделения, далее: Малард). Около 48% случаев насилия в Малардах в 2020 и 2021 годах были определены как физическое насилие.
В учреждениях службы здравоохранения «Клалит», как в больницах, принадлежащих кассе, так и в клиниках в сообществе, количество случаев насилия в год колебалось от 1,773 до 1,815 в 2018–2019 годах до 1,265–1,414 в 2020–2021 годах. Около 23% случаев насилия в 2021 году были классифицированы как физическое насилие, по сравнению с 10.4%–13.1% в 2018–2020 годах. Около 61% случаев насилия в 2021 году произошли в клиниках, а около 39% из них произошли в больницах кассы. Однако случаи в больницах характеризуются более высоким уровнем физического насилия по сравнению с случаями в клиниках: в том же году около 40% случаев насилия в больницах были классифицированы как физическое насилие, по сравнению с около 12.6% случаев насилия в клиниках.
Согласно данным, полученным от кассы медицинского страхования «Маухедет», количество случаев насилия в учреждениях кассы в 2018–2021 годах колебалось от 231 случая в 2018 году до 322 случаев в 2021 году.
Две другие кассы медицинского страхования, «Леумит» и «Макаби», не предоставили нам данные о количестве случаев насилия в 2018–2021 годах. «Леумит» сообщила нам, что с января 2020 года по май 2022 года в кассу было сообщено о 216 случаях физического и словесного насилия, а «Макаби» сообщила о 134 случаях в 2021 году и 212 случаях в первой половине 2022 года.
У медицинского союза Израиля (הר"י) есть данные о случаях насилия, сообщенных в центр обращений для врачей, который он управляет, однако эти данные не были предоставлены нам, так как, по его словам, они не отражают реальную ситуацию по различным причинам.
Союз медсестер и медбратьев Израиля не ответил на наш запрос по этому вопросу.
Как видно из данных, которые мы получили от Министерства здравоохранения, «Клалит» и «Маухедет», в 2018–2021 годах в учреждениях этих участников произошло от 2,212 до 2,954 случаев насилия в год. Как уже упоминалось, эти данные не включают учреждения касс «Леумит» и «Макаби», а также различные негосударственные больницы, которые не принадлежат кассам. На самом деле в настоящее время нет полной и всесторонней информации о масштабах насилия в отношении медицинских работников в целом в системе здравоохранения, поскольку Министерство здравоохранения не собирает данные от всех участников системы здравоохранения, несмотря на рекомендации Комитета Мор-Йосефа. Кроме того, помимо этого ограничения, следует отметить, что речь идет только о сообщенных данных, и по случаям насилия существует недоотчетность, что еще больше ограничивает достоверность имеющихся данных.
В заключение, имеющаяся в настоящее время информация в Израиле о случаях насилия против медицинских работников не позволяет получить полную картину этого явления. Учитывая эти ограничения, невозможно определить тенденции в насилии в отношении медицинских работников – или характеристики этого явления – информация, необходимая для разработки политики по этому вопросу, для эффективного противодействия явлению и для оценки эффективности предпринятых шагов по искоренению насилия.
Пострадавший от насилия может выбрать подачу жалобы в полицию для открытия уголовного дела против обидчика, однако у полиции нет данных о количестве жалоб, поданных ей по фактам насилия в отношении медицинских работников. Из данных, собранных нами из Министерства здравоохранения, «Клалит» и «Маухедет», следует, что в около пятой части случаев насилия, сообщенных в 2018–2021 годах, была подана жалоба в полицию. По данным «Клалит», в около 70% случаев в 2021 году, когда жалоба не была подана, решение было принято из-за отсутствия интереса со стороны пострадавшего предпринять этот шаг.
Мы обратились в полицию Израиля и Государственную прокуратуру с просьбой предоставить данные о случаях насилия против медицинских работников, которые были обработаны ими в 2018–2021 годах. Следует отметить, что Комитет Мор-Йосеф рекомендовал рассмотреть возможность определения в полицейских записях специального кода для классификации дел, открытых по фактам насилия в отношении работников системы здравоохранения, чтобы можно было собирать информацию о таких делах и отслеживать тенденции и данные. По результатам нашего запроса в полицию Израиля выяснилось, что эта рекомендация еще не была реализована, но, по словам Министерства здравоохранения, этот вопрос сейчас находится на рассмотрении.
Поскольку нет возможности получить полную информацию о работе с делами, касающимися насилия в отношении медицинских работников, мы попросили полицию предоставить нам данные о делах, открытых по фактам нападений на работников общественного сектора в период с 2018 по 2021 год, место совершения которых – медицинское учреждение. Хотя существуют ограничения на использование этих данных, как указано в документе, они, по крайней мере, позволяют получить оценку масштаба явления. Согласно данным полиции, в 2018–2021 годах было открыто всего 433 дела против 488 подозреваемых по факту нападения на работника общественного сектора в медицинском учреждении. Половина из этих дел была закрыта без предъявления обвинений, в около 45% дел были предъявлены обвинения, а в около 5% дел еще продолжаются судебные разбирательства.
Как уже упоминалось, около половины дел, открытых в 2018–2021 годах (216 из 433 дел), были закрыты – из них около половины были закрыты за отсутствием улик, а около 46% – по причине того, что «обстоятельства дела не подходят для открытия расследования или предъявления обвинения».
В около 45% дел (195 из 433 дел), открытых в 2018–2021 годах, были предъявлены обвинения, и из всех этих дел, по состоянию на июнь 2022 года, в около 37% дел (72 дела) было вынесено решение, около 30% все еще находятся в процессе судебного разбирательства или на стадии судебного разбирательства, а треть дел была закрыта. Из дел, закрытых после предъявления обвинений, около 58% были закрыты в результате условного соглашения, а в около 23% случаев власти отказались от обвинений и решили закрыть дело из-за отсутствия улик или потому, что обстоятельства дела не подходят для открытия расследования или предъявления обвинения.
В 72 делах, по которым было вынесено решение, в около 64% (46 дел) было достигнуто соглашение о признании вины. В этих 72 делах рассматривались дела 87 подозреваемых в нападении на работника общественного сектора в медицинском учреждении; 76 из обвиняемых были признаны виновными (87%). Около половины осужденных (39 из 76) получили наказание в виде лишения свободы (или общественных работ); из них около 87% получили наказание в виде лишения свободы сроком до девяти месяцев (нам не известно, сколько из них было заменено на общественные работы).
Комитет Мор-Йосеф направил первую часть своих рекомендаций Министерству здравоохранения, поскольку оно является регулятором системы здравоохранения, который должен возглавить и координировать борьбу с насилием в отношении медицинских работников. Эта роль проявляется в нескольких аспектах, включая сбор данных, установление политики для системы здравоохранения в борьбе с явлением, финансирование реализации необходимых шагов внутри системы здравоохранения, координацию и руководство работой по насилию в отношении медицинских работников и осуществление мониторинга и контроля за реализацией рекомендаций по этому вопросу. В силу этих функций Министерство здравоохранения также должно возглавить сотрудничество системы здравоохранения с другими государственными органами, но эти вопросы будут обсуждены в следующих разделах. Ниже мы обсудим несколько рекомендаций Комитета Мор-Йосефа в этих областях и степень их реализации Министерством здравоохранения:
Внедрение в годовую рабочую программу министерства: Комитет Мор-Йосеф рекомендовал Министерству здравоохранения внедрить борьбу с насилием в отношении медицинских работников как неотъемлемую часть годовой рабочей программы министерства. По результатам нашего исследования выясняется, что вопрос борьбы с насилием действительно был включен в рабочие программы на 2019 и 2022 годы (рабочие программы на 2020 и 2021 годы не были опубликованы), а показатели выполнения этих целей включали