Правительственный законопроект: Пункт 9(10) (Публикация квартальных контрактов) из законопроекта о экономической программе (Изменения в законодательство для реализации экономической политики на 2025 финансовый год), תשפ"ה-2024 [Разделен согласно пункту 84(б) регламента]

Документ с исходными материалами

Юридический советник Кнессета

Иерусалим, 12 тевета 5785, 12 января 2025 г.

(Ссылка: 020585-2025)

---

Законопроект о бюджете и экономических мерах на 2025 год

Уважаемые депутаты Кнессета,

Предыстория

1. 4 декабря 2024 г., с опозданием на один месяц от сроков, установленных Основным законом: экономика государства, на стол Кнессета был внесён законопроект о бюджете на 2025 финансовый год, 5785-2024. В тот же день были также внесены законопроект о рамках государственного бюджета (особые положения на 2025 год), 5785-2024, и два законопроекта об экономических мерах: законопроект об экономической программе (поправки к законодательству для реализации экономической политики на 2025 бюджетный год), 5785-2024, касающийся «структурных изменений»; и законопроект об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на 2025 бюджетный год), 5785-2024, касающийся «фискальных изменений».

2. Законопроекты об экономических мерах, в отличие от обычных законопроектов, включают поправки к законодательству в многочисленных и разнообразных областях и продвигаются преимущественно Министерством финансов в правительстве и Кнессете наряду с законопроектом о бюджете. Это также отличает их от других правительственных законопроектов, которые продвигает соответствующее министерство в рамках своей компетенции.

3. Поскольку законопроект о бюджете на 2025 год был внесён с опозданием, это означает, что с 1 января 2025 г. государство функционирует на основе бюджета в размере 1/12 ежемесячно до утверждения законопроекта о бюджете, в соответствии со статьёй 3б Основного закона: экономика государства.

4. Кнессету предоставляется не менее 60 дней для обсуждения и подготовки бюджета в соответствии со статьёй 3(б)(1)(а) Основного закона: экономика государства. Задержка правительства с внесением законопроекта о бюджете, по моему мнению, не должна ущемлять сроки, предоставленные Кнессету. Однако, в соответствии с Основным законом: Кнессет, если законопроект о бюджете не будет принят Кнессетом в течение 90 дней с начала финансового года, это будет рассматриваться как решение Кнессета о самороспуске.

5. 16 декабря 2024 г. указанные законопроекты прошли первое чтение на пленарном заседании Кнессета. Следует также отметить, что 23 декабря 2024 г. во втором и третьем чтении в Кнессете был принят Закон о дополнительном бюджете на 2024 финансовый год (налоговый), 5785-2024, и вслед за этим были также утверждены несколько законов по вопросам налогообложения, вступающих в силу с 1 января 2025 г., которые были представлены как часть мер правительства по приведению к фискальным рамкам на 2025 год.

6. Таким образом, речь идёт о годе с исключительными обстоятельствами также с бюджетной точки зрения ввиду диктата войны, потребовавшего многочисленных корректировок бюджета, а также в связи с тем, что 2025 год следует за годом двухлетнего бюджета, потребовавшего утверждения дополнительных бюджетов на оба бюджетных года (один — на 2023 финансовый год и три дополнительных бюджета — на 2024 финансовый год). Обстоятельства войны также потребовали изменения объёма законодательства, представляемого Кнессету, в том числе с учётом уже утверждённого налогового законодательства, связанного с бюджетом 2025 года.

Критика закона об экономических мерах

7. На протяжении многих лет в адрес использования закона об экономических мерах высказывалась острая критика, в частности со стороны депутатов Кнессета, юридических советников Кнессета и Верховного суда. Критика касалась как сжатых сроков рассмотрения законопроектов, затрудняющих проведение полноценного обсуждения различных вопросов в комиссиях Кнессета; так и ущерба, связанного с голосованием по совокупности мер одним голосованием, лишающего депутатов Кнессета возможности голосовать по каждому вопросу отдельно; так и незрелости предлагаемых мер, неоднократно приводившей к трудностям при их реализации.

8. Кроме того, утверждалось, что в связи с ростом объёма законопроектов об экономических мерах усилилось нарушение статуса и достоинства Кнессета, причиняемое принятием существенных законодательных поправок в данном формате. Судья Хешин в БАГАЦ 4885/03 (организация птицеводов Израиля против правительства Израиля) отметил: «Закон об экономической программе и подобные ему законы об экономических мерах способны потрясти систему далеко за пределы разумной меры. Эта тектоническая подвижка, вызванная законом об экономической программе и подобными ему законами — де-факто передача законодательных полномочий в руки исполнительной власти — несёт в себе многочисленные и огромные риски.»

9. В этом контексте важно отметить, что опыт прошлых лет показывает, что порой предложения, включённые в законопроекты об экономических мерах, отличались незрелостью, в том числе отсутствием совместной подготовительной работы министерств и ведомств. Я предупреждала об этом бывшего юридического советника правительства и направила копию своего письма нынешней юридической советнице правительства.

10. В текущем году моя позиция состоит в том, что нет места для принятия «экономических мер», не имеющих бюджетного значения и не связанных непосредственно и необходимо с бюджетом, а лишь для законодательства, имеющего финансовое значение и непосредственную связь с бюджетом. Я изложила эту позицию ещё в своём письме от 18 ноября 2024 г. министру финансов. Это обусловлено также значительной задержкой правительства с внесением законопроекта о бюджете на 2025 финансовый год, а также тем, что ещё до внесения законопроекта о бюджете Министерство финансов внесло ряд законопроектов по вопросам налогообложения и замораживания различных сумм, которые Кнессет был призван принять до наступления 2025 финансового года.

Особая законодательная процедура закона об экономических мерах

11. В свете критики, высказывавшейся на протяжении многих лет в отношении законов об экономических мерах, и в особенности после решения БАГАЦ об организации птицеводов, в Кнессете была выработана рабочая процедура для законодательного рассмотрения законопроектов об экономических мерах. Процедура была разработана при поддержке председателей Кнессета и председателей Комиссии Кнессета, при участии юридических советников Кнессета, с тем чтобы позволить Кнессету и его комиссиям справиться с объёмом предлагаемого законодательства, а также обеспечить всем депутатам Кнессета надлежащее участие в законодательном процессе, самостоятельную обработку предоставляемой информации и формирование обоснованной позиции по законопроектам.

12. В соответствии с выработанной процедурой, невозможно освободить законопроекты о бюджете и экономических мерах от обязанности внесения. Кроме того, после голосования в первом чтении по законопроектам об экономических мерах они передаются на рассмотрение Комиссии Кнессета. Комиссия Кнессета направляет темы и главы законопроектов в различные комиссии по их компетенции («процессуальное разделение»), а также отделяет темы или главы, которые будут приняты в обычном законодательном порядке, не в рамках закона об экономических мерах («содержательное разделение»). Содержательное разделение определённой темы или главы в Комиссии Кнессета фактически исключает их из законопроектов об экономических мерах. Отделённая часть становится самостоятельным законопроектом, вносимым на рассмотрение комиссии для подготовки после первого чтения, вне связи со сроками бюджетного и экономического законодательства, что, разумеется, позволяет провести более глубокое обсуждение.

Переговоры с председателем Кнессета, депутатом Кнессета Амиром Оханой

13. На протяжении приблизительно десятилетия председатели Кнессета настаивают на отделении определённых тем от законопроектов об экономических мерах ещё до их внесения на пленарном заседании Кнессета, в рамках переговоров с Министерством финансов, проводимых на основе проектов решения правительства. Если правительство пожелает продвинуть отделённую на предварительном этапе тему, ей придётся внести её как новый правительственный законопроект.

14. В свете исключительности текущего года, как изложено выше, председатель Кнессета, депутат Кнессета Амир Охана, предварительно согласовал с министром финансов своё намерение добиться разделения всех тем, не имеющих бюджетного значения; разделение будет осуществлено в Комиссии Кнессета в координации с председателем Комиссии Кнессета, депутатом Кнессета Офиром Кацем. Это означает, что из законопроекта в соответствии с указанным соглашением следует отделить следующие главы:

а. В законопроекте об экономической программе (поправки к законодательству для реализации экономической политики на 2025 бюджетный год), 5785-2024: глава Б (цифровые услуги с публичными органами); глава Г (инфраструктура и канализация); глава Д (местные органы власти); глава В (служба занятости); глава З (метрополитенские и национальное управления); глава Т (планирование и строительство).

б. В законопроекте об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на 2025 бюджетный год), 5785-2024: в главе Г (налоги): структурное изменение в группах корпораций и инвестиционных фондах; глава Д (расчёты между больницами и больничными кассами (психиатрическая помощь)); глава В (пенсии).

15. Кроме того, было согласовано, что для трёх глав законопроекта об экономической программе, которые будут отделены с учётом признания их важности, будут установлены сроки законодательного рассмотрения (цифровые услуги с публичными органами, метрополитенские и национальное управления, планирование и строительство).

Таблица с детализацией законопроектов об экономических мерах

16. К настоящему письму прилагается таблица с кратким описанием всех тем в законопроектах об экономических мерах. Цель таблицы — обеспечить депутатам Кнессета базовую ориентацию в темах, содержащихся в законопроектах. Разумеется, это не исчерпывает всей информации по каждой теме. Кроме того, наряду с юридическим консультированием Кнессета на заседании будут присутствовать представители Центра исследований и информации Кнессета для ответов на вопросы в пределах их компетенции.

17. Наряду с детализацией тем, таблица содержит также замечания юридического консультирования Кнессета относительно содержательных и процессуальных разделений. Среди этих замечаний мы отмечали наличие связи с бюджетом или экономическим ростом в бюджетные годы; сложность и объём регулирования в соотношении со сроками бюджетного и экономического законодательства; зрелость регулирования для законодательного оформления; является ли вопрос тем, который правительство ранее пыталось провести в рамках закона об экономических мерах или в обычном законодательном порядке, но Кнессет не счёл нужным его продвигать ввиду выявленных трудностей или по иным причинам; поправки к законодательству, принятому в рамках закона об экономических мерах, при реализации которого возникли трудности, и теперь предлагается вновь исправить его в рамках закона об экономических мерах; кроме того, указаны комиссии, компетентные рассматривать различные вопросы в соответствии с регламентом и прецедентами. Замечания юридического консультирования Кнессета, содержащиеся в таблице, не являются замечаниями по существу законопроектов — те будут, разумеется, подробно представлены юридическими советниками комиссий в ходе законодательных обсуждений.

18. Надеюсь, что эта таблица будет вам полезна в преддверии обсуждения в Комиссии Кнессета законопроектов. Таблица представляется председателю Кнессета, депутату Кнессета Амиру Охане, председателю Комиссии Кнессета, депутату Кнессета Офиру Кацу, членам комиссии и всем депутатам Кнессета для обсуждений по разделению законопроектов об экономических мерах, с тем чтобы были реализованы цели, лежащие в основе законодательной процедуры, и депутатам Кнессета была предоставлена реальная возможность проведения подлинного парламентского обсуждения.

С уважением,

Сагит Афик

Копии: Депутату Кнессета Амиру Охане, председателю Кнессета Депутату Кнессета Офиру Кацу, председателю Комиссии Кнессета Юридическим советникам комиссий Кнессета