Законопроект П/81/25: Основной закон: правительство (исправление № 11)

Документ подготовки к обсуждению

41 בדצמבר 2222
כ' בכסלו התשפ"ג
אל: חברי הוועדה המיוחדת
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה

מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום 2.0..21.41 - הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – שר נוסף במשרד) של
חה"כ שמחה רוטמן וחה"כ ניסים ואטורי (פ/51/.8) – הכנה לקריאה הראשונה

בהצעת החוק מוצע לתקן את חוק-יסוד: הממשלה ולקבוע לראשונה כהוראה של קבע כי בנוסף לשר הממונה
על משרד ניתן יהיה למנות שר נוסף במשרד, כך שבאותו משרד יכהנו בו זמנית שני שרים. השר "הנוסף"
אמור להיות השר האחראי על תחומי הפעילות שנמסרו לו, אך לצד זאת הוא אמור לפעול בכפוף לשר
הממונה.
הוראה דומה נכללה בעבר בחוק היסוד כהוראת שעה בלבד, והתייחסה לממשלת החילופים שקמה בתקופת
כהונת הכנסת ה-22 (ממשלת נתניהו-גנץ). הממשלה הניחה על שולחן הכנסת ה-21 הצעת חוק דומה שביקשה
לעגן הסדר זה כהסדר של קבע (ה"ח הממשלה מס' 4122 מיום 1.0.2224), אך ההצעה לא קודמה.
יודגש כי מכיוון שמדובר בתיקון לחוק-יסוד: הממשלה, אישורו במליאת הכנסת יחייב רוב של 11 חברי
כנסת בקריאה הראשונה, השנייה והשלישית.

הדין הקיים

על-פי הדין הקיים, הממשלה מורכבת מראש הממשלה ולצדו שרים נוספים אשר אחראיים בפני ראש
הממשלה למשרד שהם ממונים עליו. הממשלה בכללותה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת (סעיפים 1
ו-1 לחוק-יסוד: הממשלה).
Саиф 1(г) לחוק-יסוד: הממשלה קובע כי "שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק".
То есть: согласно закону о основах, существуют только два типа министров:

1. שר הממונה על משרד: министр, который получил ответственность за министерство, как министр экономики или министр финансов,
   и поэтому несет ответственность за все области деятельности этого министерства.
2. שר בלי תיק: министр, который не назначен на министерство и не несет ответственности за области деятельности,
   или области, находящиеся в рамках одного из министерств (это связано с опасением путаницы и нарушения,
   которые могут возникнуть из-за передачи области деятельности, которая включена в определенное министерство,
   другому министру, который не отвечает за это министерство (см. указание юриста № 4.4421
   по вопросу "министр без портфеля – министр без ответственности за область деятельности")).

Для завершения картины отметим, что סעיף 21 לחוק-יסוד: הממשלה מסדיר גם אפשרות למינוי של סגן שר, הפועל
בכנסת ובמשרד שבו התמנה "בשם השר שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו".

התיקון המוצע

בתיקון מוצע להוסיף התייחסות לסטטוס החדש של "שר נוסף במשרד" בסעיף 1(ג) לחוק, להגדיר את
מאפייניו של "השר הנוסף" במסגרת סעיף חדש – סעיף 1א לחוק, וכן לערוך מספר תיקונים משלימים שנועדו
לשלב את ההסדר במסגרת הכללית של חוק-יסוד: הממשלה. זאת לפי הנוסח המוצע שלהלן שמוצג בסימון
שינויים:

לפי המוצע, ניתן יהיה למנות שר בסטטוס חדש – שר שאינו ממונה על המשרד בכללותו, אך יהיה ממונה
על תחומי פעולה מסוימים במסגרת תחומי פעילות המשרד. התיקון המוצע מסדיר ברמה כללית את היחסים
בין שני השרים שבאותו משרד, ומבקש לקבוע כי השר הנוסף יפעל בכפוף לשר הממונה על המשרד.
"השר הנוסף" יכול להתמנות לממשלה בעת השבעתה (לפי סעיף 42(ד) לחוק היסוד) או בשלב מאוחר יותר
כמקובל לגבי צירוף שרים לממשלה (לפי סעיף 41 ו-12ד(ו) לחוק היסוד). בעת צירופו של השר הנוסף
לממשלה, בין אם בעת ההשבעה ובין אם במועד מאוחר יותר, יהיה צורך לפרט בהחלטת הממשלה או בפני
הכנסת, לפי העניין, מהם תחומי הפעילות שנמסרו לאחריותו.

כינון הממשלה

31. (א) הטיל נשיא המדינה על חבר הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה, יודיע על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת
    יודיע על כך לכנסת.
    (ב) הרכיב חבר הכנסת ממשלה, יודיע על כך לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת, ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת
    ויקבע ישיבה, לצורך כינון הממשלה, בתוך שבעה ימים מיום ההודעה לכנסת לפי סעיף קטן זה.
    (ג) חבר הכנסת שהרכיב ממשלה יעמוד בראשה.
    (ד) משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים או
    תחומי הפעילות בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

צירוף שר

31. הממשלה רשאית, על פי הצעת ראש הממשלה, לצרף שר נוסף לממשלה; החליטה הממשלה לצרף שר, תודיע על כך ועל תפקידו
    או על התחומים שנמסרו לאחריותו של השר הנוסף לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל
    האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים.

שרים בממשלת חילופים

31ד. (....)
(ו) על אף האמור בסעיף 31, ממשלת חילופים רשאית לצרף שר נוסף לממשלה על פי הצעת ראש הממשלה או ראש הממשלה
החלופי, והכול בכפוף להוראות סעיף 31א(ד); החליטה הממשלה לצרף שר כאמור תודיע על כך, על תפקידו או על התחומים שנמסרו
לאחריותו של השר הנוסף ועל זיקתו לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס
השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים.

הרכב הממשלה

1. (א) הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים, ובממשלת חילופים – גם מראש ממשלה חלופי.
   (ב) ראש הממשלה, ובממשלת חילופים – גם ראש הממשלה החלופי – יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר
   יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת.
   (ג) שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק או שר נוסף במשרד כמפורט בסעיף 1א.
   (ד) אחד השרים שהוא חבר הכנסת יכול שיהיה ממלא מקום ראש הממשלה.
   (ה) שר יכול שיהיה סגן ראש הממשלה.

שר נוסף במשרד

5א. במשרד שממונה עליו שר יכול שיתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר שממונה על המשרד, לתחומים מסויימים בתחומי
פעילות המשרד.

יודגש כי על-פי המוצע, העברת תחומי פעולה מסוימים לידי השר הנוסף במשרד אינה מעבירה "אוטומטית"
גם את הסמכויות הסטטוטוריות הרלוונטיות לתחומי פעולה אלה. זאת בדיוק כמו שבעת יצירת משרד חדש,
או איחוד משרדים, נדרשת החלטת ממשלה פרטנית בדבר העברת סמכות סטטוטורית משר לשר, אשר
מאושרת בכנסת (סעיף 24(ב) לחוק-יסוד: הממשלה).

שאלות לדיון

12. הזהירות הנדרשת בעת עריכת תיקונים חוקתיים
    נוכח מעמדם של חוקי היסוד, על הכנסת להתייחס בזהירות לכל תיקון בחוק יסוד, לרבות לתיקון המוצע
    כאן, ולהימנע ככל הניתן מתיקונים תכופים שלהם, ובמיוחד שינוי של המגבלות המבניות הנכללות בחוקי
    היסוד המשטריים הכוללים את "כללי המשחק". בנוסף, ככלל, רצוי לערוך תיקונים חוקתיים במבט "צופה
    פני עתיד" ולא עם תחולה מיידית.

במסמך ההכנה הנוסף שהפיץ צוות הייעוץ המשפטי לוועדה מוקדם יותר היום ביחס להצעת חוק-יסוד:
הממשלה (תיקון – כשירותם של שרים), הוספנו והרחבנו ביחס לדוקטרינת "השימוש לרעה" אשר התפתחה
בפסיקת בית המשפט העליון ואשר עוסקת במצבים החריגים שבהם תיקונים חוקתיים יכולים להיפסל אם
הם אינם מתאימים להוות חלק מחוקת המדינה ולכן חקיקתם מהווה "שימוש לרעה בסמכות המכוננת".

בהמשך לאמור שם, נבהיר כי גם התיקון שנדון כאן הוא תיקון חוקתי החל באופן מיידי שיש בו היבט
"פרסונלי" במובן זה שהוא נועד לענות על צרכים קואליציוניים בהווה. ואולם, מדובר בתיקון קבוע (ולא
הוראת שעה) אשר יחול באופן כללי גם בעתיד על ממשלות עתידיות. ומעבר לכך – הוא דומה במהותו להסדר
שנחקק כבר כהוראת שעה בכנסת ה-22 לעניין ממשלת חילופים והונח גם על שולחן הכנסת ה-21 אך לא
קודם, והוא נועד לעגן אותו כהוראת קבע כללית שתחול מכאן ולהבא על כל ממשלה.

מכל מקום, נוכח אופיו הקבוע של התיקון מוצע לוועדה לבחון במבט כללי את התיקון ואת ההצדקות לו ואת
התאמתם למארג החוקתי הקיים.

2. מהי מהות הכפיפות שבין השר הנוסף במשרד לבין השר הממונה, בפרט – על מי מוטלת האחריות
   המיניסטריאלית לפעולות השר הנוסף במשרד?

ברמה העקרונית – לפי הנוסח המוצע, "השר הנוסף" אינו ממונה על משרד אלא כפוף לשר הממונה על
המשרד, מצד שני אין מדובר בסגן שר המתפקד "בשם השר שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו". מה
אם כן אמור להיות תפקידו במשרד וההבחנה בינו לבין השר הממונה על המשרד?
ככל שהכוונה ביצירת מודל של שני שרים היא לאפשר לשר הנוסף לפעול בתחומי הפעילות שלו באופן עצמאי
לחלוטין, האם אין מדובר דה-פקטו בפיצול של משרד ממשלתי אחד לשני משרדים שונים?
בנוסף לכך, לפי סעיף 1 לחוק-יסוד: הממשלה, השר הממונה על משרד אחראי בפני ראש הממשלה, וכפועל
יוצא בפני הכנסת והציבור, על המשרד שהוא מופקד עליו.

כיצד ניתן ליישב בין הפונקציה החדשה של "שר נוסף במשרד" הכפוף לשר הממונה, ובין עקרון האחריות
המינסטריאלית המעוגן בסעיף 1? האם בשל כפיפותו של השר הנוסף לשר הממונה על המשרד האחריות
המיניסטריאלית נותרת עם השר הממונה על המשרד? לחלופין, אם השר הנוסף נחשב כממונה עצמאי על
התחומים שנמסרו לאחריותו ונושא במלוא האחריות המיניסטריאלית לפעולותיו בתחומים אלו, מה
משמעות כפיפותו לשר הממונה?

יודגש כי ברמה החוקתית-משטרית, הסמכות והאחריות בשלה חייבות להימצא בידי אותו גורם. בעבר, בית
המשפט העליון פסל את השימוש שנעשה במינוי של סגן שר ששימש בפועל כ"סגן שר במעמד שר", בשל
הפיצול שבין האחריות לבין הסמכות – בעוד שהאחריות המיניסטריאלית כלפי הממשלה, הכנסת והציבור
נותרה על-פי דין בידי השר הממונה על המשרד, הניהול המעשי של המשרד נמסר לסגן השר במעמד השר.
(בג"ץ 2222023 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (2223) ובג"ץ 2422041 מפלגת יש
עתיד נ' ראש ממשלת ישראל (22.2.2241) שעסקו במינוי של סגן שר במעמד שר במשרד הבריאות).

ברמה המעשית - מוצע לוועדה לשמוע מנציגי הממשלה באשר ליישום של המבנה החדש של שני שרים
במשרד בעת שנחקק כהוראת שעה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-22.

32. מוצע לדון באופן ספציפי בשאלת המינוי של שר נוסף במשרד הביטחון.
    התיקון שבפנינו מוצע כהוראת קבע כללית שתחול גם על הממשלה הקרובה וגם על ממשלות עתידיות וביחס
    לכלל משרדי הממשלה. ואולם, מכיוון שעל-פי דבר ההסבר, התיקון נועד, בין היתר, לאפשר מינוי שר נוסף
    במשרד הביטחון, מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לשאלות הייחודיות המתעוררות ביחס למשרד זה.
    שאלות אלה מתעוררות בשל קיומו של חוק יסוד ספציפי הנוגע לעניין – חוק-יסוד: הצבא שנחקק בשנת
33. היוזמה לחקיקתו באה על רקע הערות נוקבות בדוח ועדת אגרנט באשר לחוסר הבהירות והיעדר
    חלוקת סמכויות בין הדרג הצבאי והמדיני, ובתוך הדרג המדיני עצמו. הוועדה ציינה בדו"ח החלקי הראשון
    שהוציאה: "חוסר ההגדרה של הסמכויות, השורר במצב הקיים בתחום הבטחון, תחום שאין למעלה ממנו
    לחיוניות, מכביד על אפקטיביות הפעולות, גורע ממיקוד האחריות החוקית ואף גורם אי-בהירות ומבוכה
    בקרב הציבור" (ועדת חקירה – מלחמת יום הכיפורים, דין וחשבון חלקי מיום 4.1.4301, בעמ' 42).

חוק-יסוד: הצבא קצר יחסית וקובע בבהירות את שרשרת הפיקוד על הצבא:
"2. כפיפות למרות האזרחית:
(א) הצבא נתון למרות הממשלה.
(ב) השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הבטחון.

1. ראש המטה הכללי:
   (א) הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי.
   (ב) ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הבטחון".

יודגש – ככל שמדובר במינוי שר נוסף שמופקד על פעולות בתחום האחריות של משרד הביטחון שאינן
קשורות לצבא – הדבר אינו מעורר את המתח מול חוק היסוד. כך למשל מונה בעבר השר מיכאל ביטון לשר
נוסף במשרד הביטחון שנקרא אז "השר לנושאים אזרחיים וחברתיים במשרד הביטחון", ותפקידו כלל
אחריות לתחומים שונים, בכפוף לשר הביטחון, וביניהם – הכנה לקראת שירות צבאי, זכויות והטבות
לחיילים משוחררים ולנכי צה"ל ועוד.
המתח בין התיקון המוצע לבין חוק-יסוד: הצבא עשוי להתעורר נוכח הכוונה העולה מדברי ההסבר להעביר
אחריות על נושאים או יחידות במשרד הביטחון השייכות לצבא.

נוכח האמור, מוצע כי הוועדה תיתן דעתה למתח שבין חוקי היסוד, ובפרט כיצד ניתן להבטיח כי לא יהיה
בהעברת תחומי הפעילות האמורים לשר הנוסף במשרד כדי לפגוע בהסדר היסודי המעוגן בחוק-יסוד: הצבא
ולפיו השר האחראי באופן בלעדי על הצבא הוא שר הביטחון, והרמטכ"ל כפוף ישירות אליו. יתכן ומענה
מסוים לכך יהיה בקביעת חובה מפורשת בחוק היסוד להסדיר בהחלטת ממשלה את מערך היחסים בין
השר הממונה ובין השר הנוסף.

42. הסדרת כלל החלופות למינוי "שר נוסף" במשרד

על-פי הנוסח המוצע, "השר הנוסף" במשרד יכול להתמנות לתפקידו בעת השבעת הממשלה כמו שר הממונה
על המשרד או שר בלי תיק (לפי סעיף 42(ד) לחוק היסוד) וכן יכול להצטרף לממשלה כ"שר נוסף" במועד
מאוחר יותר, בהחלטת ממשלה המובאת לאישור הכנסת (לפי סעיפים 41 או 12ד(ו) לחוק היסוד).
מוצע לבחון האם יש צורך להסדיר סיטואציה נוספת שבה שר כבר מכהן בממשלה כשר ממונה על משרד או
כשר בלי תיק ומבקשים למנותו כ"שר נוסף" במשרד מסוים. האם ניתן להחיל בנסיבות אלה את סעיף 41
האמור או את סעיף 24(א) לחוק היסוד המ