Законопроект П/81/25: Основной закон: правительство (исправление № 11)

14 декабря 2022

К членам специального комитета

От: юридического консультанта комитета

Документ подготовки к обсуждению, запланированному на 2022.12.14 - Законопроект-основа: правительство (Поправка – пригодность министров) депутата Моше Арбела (п/н 2591) - подготовка к первому чтению
В данном законопроекте предлагается изменить одно из условий пригодности для назначения министров в правительство, установленное в статье 6 Закона-основы: правительство, и установить, что ограничение пригодности для назначения человека министром в связи с его осуждением за преступление будет применяться только в том случае, если этот человек был приговорен к реальному тюремному заключению. Следует подчеркнуть, что поскольку речь идет о поправках к Закону-основе: правительство, их одобрение на пленарном заседании Кнессета потребует большинства в 61 депутата на первом, втором и третьем чтениях.

Предыстория

А. Существующее правовое положение

Соответствующая статья Закона-основы: правительство относительно пригодности человека для назначения на должность министра устанавливает следующее: 6. Пригодность министров: ]...[ (г) (1) Не может быть назначен министром тот, кто был осужден за преступление и приговорен к реальному тюремному заключению, и на день его назначения не прошло семи лет с момента окончания отбывания наказания или с момента вынесения приговора, в зависимости от того, что произошло позже, если только председатель Центральной избирательной комиссии не установит, что осуждение за преступление, в обстоятельствах дела, не является позорным. (2) Председатель Центральной избирательной комиссии не может установить, как указано в пункте (1), если суд установил, в соответствии с законом, что осуждение за преступление является позорным. ]...[

Согласно статье 6(г) Закона-основы, тот, кто был осужден за преступление и приговорен "к реальному тюремному заключению", не может быть назначен министром до истечения семи лет с момента окончания отбывания наказания или с момента вынесения приговора, в зависимости от того, что произошло позже. Однако председатель Центральной избирательной комиссии может установить, что в конкретных обстоятельствах осуждение за преступление не является позорным, тем самым позволяя назначение. Иными словами, статья устанавливает презумпцию, которую можно опровергнуть, согласно которой тот, кто был осужден за преступление и приговорен к реальному тюремному заключению, совершил преступление, связанное с позором, и поэтому он не может быть назначен министром до окончания указанного срока, но эта презумпция может быть опровергнута решением председателя Центральной избирательной комиссии.

Б. История законодательства статьи

Закон-основа: правительство 1968 года – изначально, из-за политического характера процесса назначения министров, который во многих случаях отражает распределение сил в политической системе, в первом Законе-основе: правительство 1968 года не были наложены формальные ограничения на пригодность министров. Закон-основа: правительство 1992 года – эта ситуация изменилась в Законе-основе: правительство 1992 года, в котором произошел переход к "прямым выборам" на должность премьер-министра, и в котором была установлена норма о непригодности для министров, согласно которой "не может быть назначен министром тот, кто был осужден за преступление, связанное с позором, и с момента окончания отбывания наказания не прошло десяти лет." (статья 16(б) Закона-основы в его тогдашней редакции). То есть – ограничение пригодности возникало из-за любого преступления, связанного с позором (независимо от того, был ли назначен реальный срок заключения), и срок непригодности составлял десять лет.

Закон-основа: правительство 2001 года – примерно через девять лет, в 2001 году, когда был принят Закон-основа: правительство, отменивший прямые выборы на должность премьер-министра, статья получила свою нынешнюю редакцию, в которой было установлено условие "реального тюремного заключения", срок непригодности был сокращен с десяти лет до семи лет, и был установлен процесс, в рамках которого можно обратиться к председателю Центральной избирательной комиссии с просьбой установить, что осуждение за преступление не является позорным. Поправки в статье были в значительной степени вызваны изменением соответствующей статьи в Законе-основе: Кнессет, которая устанавливает пригодность депутатов и была изменена в 2000 году. Для полноты картины следует отметить, что порог для прекращения полномочий действующего министра, который был осужден, отличается от установленного для его назначения – достаточно, чтобы суд осудил действующего министра (за исключением премьер-министра) за преступление, которое было признано позорным, и его полномочия прекратятся в день вынесения приговора, даже если ему не был назначен никакой срок заключения (реального или условного) (статья 23(б) Закона-основы: правительство).

В. Пригодность против усмотрения

В течение 90-х годов Верховный суд установил в нескольких судебных актах (например, Багац 3094/93 по делу Дераи и Багац 4287/93 по делу Пенхаси) правило, согласно которому "пригодность отдельно, а усмотрение отдельно", то есть: даже если министр или заместитель министра (и другие публичные должностные лица) пригодны для занятия своей должности, например, потому что они еще не были осуждены, все равно можно рассмотреть усмотрение назначающего органа в его решении назначить или уволить соответствующего министра. В соответствии с этим было установлено, что премьер-министр обязан уволить с должности министра или заместителя министра, если против него было выдвинуто обвинение в серьезных преступлениях, которые по своей сути и обстоятельствам являются позорными, даже если он пригоден для занятия должности в соответствии с условиями пригодности, установленными законом. В судебных актах было объяснено, что неиспользование полномочий по увольнению министра или заместителя министра в таком случае может привести к серьезному ущербу доверию общественности к государственным системам, и поэтому это является крайним проявлением неразумности.
Тем не менее, судебная практика подчеркивает, что несмотря на правило "пригодность отдельно и усмотрение отдельно", на практике, в рамках рассмотрения усмотрения назначающего органа учитываются условия статутной пригодности, установленные законодателем. Поэтому, если решение (о назначении или об увольнении) соответствует условиям пригодности, установленным законом, это также влияет на его разумность (см., например, Багац 3095/15 Движение за качество управления в Израиле против премьер-министра Израиля (13.8.2015), в пункте 19 решения; дело Эмона, пункт 24.)

Предлагаемая поправка

В предлагаемой поправке предлагается заменить выражение "наказание в виде тюремного заключения" в статье на слова "реальное тюремное заключение", и внести несколько изменений в текст производных от этого, которые также появляются в соответствующей статье Закона-основы: Кнессет. Это согласно предложенному тексту ниже, который представлен с пометкой изменений:

Согласно буквальному смыслу текста, значение предлагаемой поправки заключается в том, что срок непригодности в семь лет для назначения на должность министра будет применяться только к тем, кто был приговорен к реальному тюремному заключению (которое также включает общественные работы). Тот, кто был приговорен к другому наказанию, не включающему реальное тюремное заключение, включая условное заключение, будет пригоден для назначения на должность министра, даже если он был осужден за преступление, связанное с позором. Поправка направлена на сближение ограничения, установленного в статье 6 Закона-основы: правительство относительно министров, с ограничением, установленным в статье 6(а) Закона-основы: Кнессет относительно депутатов. В Законе-основе: Кнессет установлено, что человек не имеет права быть избранным в Кнессет, если он был осужден по окончательному приговору к реальному тюремному заключению на срок более трех месяцев, до истечения семи лет с момента окончания отбывания наказания (если не установлено, что осуждение за преступление не является позорным). Из пояснительной записки к законопроекту можно понять, что он предназначен для того, чтобы наказание в виде условного заключения не включалось в ограничение пригодности, установленное в Законе-основе. Также из пояснительной записки следует, что предлагающий считает, что предлагаемая поправка лишь разъясняет, поскольку, по его мнению, статья 6(г) Закона-основы: правительство в своем нынешнем виде относится только к реальному тюремному заключению и не включает условное заключение. Является ли это разъясняющей поправкой или исправляющей? Как уже упоминалось, в пояснительной записке к законопроекту приводится позиция депутата, предлагающего, согласно которой выражение "к наказанию в виде тюремного заключения" в статье в его нынешней редакции относится только к реальному тюремному заключению, поскольку статья касается окончания "отбывания" наказания, и ясно, что термин "отбывание" относится к реальному тюремному заключению (также это следует из статьи 52 Уголовного кодекса, 5737-1977). Предлагающий также ссылается на статью 19 Закона о криминальной информации и о возвращении, 5779-2019, которая относится к термину "тюремное заключение", подразумевая, что речь идет только о реальном тюремном заключении, а не о условном, за исключением условного заключения, которое было применено. Предлагающий также отмечает, что его позиция согласуется с обращением судьи Хашина к статье в Багац 1993/03 Движение за качество управления против премьер-министра. Тем не менее, даже сам предлагающий подчеркивает, что Верховный суд до сих пор не рассматривал явно интерпретацию выражения "к наказанию в виде тюремного заключения" в статье 6(г)(1) Закона-основы: правительство. И действительно, в решении суда 2015 года по делу назначения на должность заместителя министра иностранных дел суд отметил, что вопрос интерпретации выражения не был решен в решении суда первой инстанции, поскольку наказание, назначенное в том деле, не включало условное заключение, и поэтому он также не был обязан рассматривать его (Багац 3997/14 Движение за качество управления против министра иностранных дел (12.2.2015), в пунктах 4 и 17 решения президента Груниса). 6. Пригодность министров: (а) Не может быть назначен министром тот, кто не является гражданином Израиля и жителем Израиля. (б) Не может быть назначен министром тот, кто занимает должность или пост, указанные в статье 7 Закона-основы: Кнессет, если только он не прекратил занимать эту должность или пост до своего назначения или в более ранний срок, как это будет установлено законом. (г) (1) Не может быть назначен министром тот, кто был осужден за преступление и приговорен к реальному тюремному заключению, и на день его назначения не прошло семи лет с момента окончания отбывания реального тюремного заключения или с момента вынесения приговора, в зависимости от того, что произошло позже, если только председатель Центральной избирательной комиссии не установит, что осуждение за преступление, в обстоятельствах дела, не является позорным. (2) Председатель Центральной избирательной комиссии не может установить, как указано в пункте (1), если суд установил, в соответствии с законом, что осуждение за преступление является позорным. ]...[ (в) Для целей данной статьи – "реальное тюремное заключение" - сумма всех периодов реального тюремного заключения, которые осужденный должен отбыть подряд, даже если они были назначены в разных приговорах, включая условное заключение, которое было применено; "преступление" - любое из преступлений, за которые он был осужден к реальному тюремному заключению.

Несмотря на вышеизложенное, наша позиция заключается в том, что выражение "к наказанию в виде тюремного заключения" в статье 6(г)(1) Закона-основы: правительство включает как реальное тюремное заключение, так и условное, и поэтому предлагаемая поправка не является разъясняющей, а представляет собой изменение закона. Мы считаем, что это следует прежде всего из текста статьи, который включает две альтернативы, из которых исчисляется срок непригодности в семь лет – "с момента окончания отбывания наказания" или "с момента вынесения приговора" в зависимости от того, что произошло позже. Кажется, что естественная интерпретация этих двух альтернатив такова: (1) первая альтернатива ("окончание отбывания наказания") относится к ситуации, когда человеку назначено реальное тюремное заключение, и поэтому семь лет начинают исчисляться только с момента окончания отбывания наказания; (2) вторая альтернатива ("день вынесения приговора") относится к ситуации, когда человеку назначено условное заключение, и поэтому он не "отбывает" никакое наказание, и поэтому семь лет начинают исчисляться уже с момента вынесения приговора. Упоминание в статье о более позднем времени ("в зависимости от того, что произошло позже") необходимо, чтобы убедиться, что в ситуациях, когда человеку назначено реальное тюремное заключение, срок в семь лет будет исчисляться с окончания отбывания наказания, а не с момента вынесения приговора, и когда человеку назначено условное заключение, соответственно, только альтернатива даты вынесения приговора является актуальной. Дополнительное подтверждение этого можно получить из сравнения с соответствующей статьей в нашем случае - статьей 6(а) Закона-основы: Кнессет, которая касается пригодности депутатов, где установлено, что: "Каждый гражданин Израиля ... имеет право быть избранным в Кнессет, кроме случаев, если ... [он] был осужден, по окончательному приговору, к реальному тюремному заключению на срок более трех месяцев, и на день подачи списка кандидатов не прошло семи лет с момента окончания отбывания реального тюремного заключения ... если только председатель Центральной избирательной комиссии не установит, что осуждение за преступление, в обстоятельствах дела, не является позорным." Из сравнения с Законом-основой: Кнессет можно сделать вывод, что когда непригодность зависит именно от реального тюремного заключения, это явно указано в Законе-основе, и не ограничиваются выражением "наказание в виде тюремного заключения". Более того, когда условием является реальное тюремное заключение, а не условное, семь лет исчисляются "с момента окончания отбывания реального тюремного заключения", и вообще нет альтернативы, упоминаемой в Законе-основе: правительство, касающейся дня вынесения приговора, поскольку эта альтернатива актуальна для ситуации условного заключения. Мы считаем, что этот вывод подтверждается тем, что в израильском уголовном законодательстве, как правило, принято считать термин "наказание в виде тюремного заключения" как "включающий" в себя как реальное тюремное заключение, так и условное. Статья 52(а) Уголовного кодекса устанавливает в этом отношении, что "если суд назначил наказание в виде тюремного заключения, он может указать в приговоре, что наказание, полностью или частично, будет условным." Аналогично, в преступлениях, устанавливающих минимальное наказание, законодатель установил явно, что "наказание в виде тюремного заключения по статье ... не будет, при отсутствии особых причин, полностью условным" (например, статья 355(б) Уголовного кодекса). То есть, концепция такова, что при отсутствии явного указания на этот счет, термин "наказание в виде тюремного заключения" естественным образом включает также условное заключение. Даже в Законе о криминальной информации, упомянутом в пояснительной записке, законодатель не ограничился использованием термина "тюремное заключение", когда имел в виду, что он должен интерпретироваться как "реальное тюремное заключение", а нашел нужным явно определить, что в этом контексте термин "тюремное заключение" включает условное заключение, которое было применено (статья 19(б) того же Закона). Наконец, это также следует из обсуждений Комитета по конституции 2014 года по поводу законопроекта о поправке Закона-основы: правительство. В том случае Кнессет стремился изменить ограничение пригодности для министров, закрепленное в статье 6, добавив более строгое ограничение пригодности в 14 лет, которое будет применяться к тем, кто был ос