Правительственный законопроект: Законопроект о наказаниях (изменение № 148) (применение израильского законодательства к преступлению за границей, совершённому гражданином Израиля или резидентом Израиля), 5782-2022

Справочный материал

26 июня 2024

Кнессет

Депутат Симха Ротман

Председатель Комитета по Конституции, Закону и Правосудию

Здравствуйте,

Тема: Замечания государственной защиты по поводу законопроекта о наказаниях (Поправка № 148) (Применение израильского законодательства к уголовным преступлениям, совершенным за границей гражданами или резидентами Израиля), 5783-2022

Государственная защита имеет честь представить свои замечания по поводу законопроекта, указанный в заголовке, который касается расширения применения израильских уголовных законов к преступлениям, совершенным за пределами государства, в двух направлениях: во-первых, за счет расширения списка преступлений, совершенных за границей, которые исключаются из требования двойной уголовной ответственности; и во-вторых, путем установления общего правила, согласно которому преступления, указанные в этом списке, также будут исключены из двух дополнительных требований для применения юрисдикции Израиля к преступлениям, совершенным за границей: (1) требования отсутствия обоснований уголовной ответственности по законам государства, в котором было совершено преступление, и (2) требования, согласно которому за преступление в израильском суде не может быть назначено более строгое наказание, чем то, которое могло бы быть назначено по законам государства, где было совершено преступление.

Государственная защита выступает против законопроекта в действующей редакции по нескольким причинам: прежде всего, государственная защита считает, что законопроект – и особенно предложение исключать преступления, указанные в ст. 15(б), из всех обоснований уголовной ответственности и из обоснования максимальной строгости наказания – является чрезмерным, противоречит решениям Верховного суда по этому вопросу, приведет к чрезмерному и неоправданному ущемлению прав подозреваемых и обвиняемых, а также к ухудшению внешнеполитических отношений государства Израиль, и не является практически осуществимым. После десятилетия обсуждений законопроекта, в ходе которых не возникло никаких конкретных потребностей или проблем из залов судов, необходимость изменения вообще не ясна, и тем более в предложенной остром форме. Также государственная защита хотела бы указать на интерпретацию, данную в пояснительной записке к рекомендациям ОЭСР в отчете о мониторинге по вопросу реализации и принятия Конвенции по борьбе с коррупцией в международной торговле и Конвенции о защите детей от сексуальной эксплуатации.

Кроме того, особенно в настоящее время, государственная защита хотела бы привлечь внимание к тяжким последствиям, которые могут наступить от полной отмены различных исключений, таких как помилование и срок давности, на юридический риск граждан Израиля за границей, и в частности на сотрудников сил безопасности. Непризнание принципа остаточного применения израильского законодательства и неуважение к срокам давности преступлений и решениям о помиловании, принятым за границей – которые имеют ту же силу, что и судебное решение – может привести к тому, что страны мира также откажутся признавать исключения из уголовной ответственности или положения о помиловании, данные или которые будут даны в стране гражданам и сотрудникам сил безопасности, и поставит их под серьезный юридический риск.

Во-вторых, государственная защита считает, что исключение всех преступлений, указанных в знаке ה' главы י' (которые касаются преступлений сексуального характера в широком диапазоне), совершенных в отношении несовершеннолетнего, из трех требований для применения израильского уголовного законодательства – двойной уголовной ответственности, отсутствия обоснований уголовной ответственности и максимальной строгости наказания – является слишком широким и обширным, и существенно превышает требования Конвенции о защите детей и общепринятого в сравнительном праве.

Вместо предложенной поправки, государственная защита предложит альтернативные изменения, которые будут давать адекватные ответы на требования международных конвенций и сохранять права подозреваемых и обвиняемых, а именно:

1. Исключения из уголовной ответственности не будут применяться к преступлениям, совершенным за границей гражданином или резидентом Израиля, если такие исключения не существуют в уголовном праве Израиля или чрезмерно отклоняются от него;

2. За преступление, совершенное за границей, не будет назначено более строгое наказание, чем то, которое могло бы быть назначено в соответствии с законами страны, где совершено преступление, за исключением тех случаев, когда максимальное наказание за преступление в стране, где оно совершено, существенно превышает максимальное наказание, предусмотренное в israильском праве;

3. В список преступлений, указанных в ст. 15(б), будет добавлено преступление сексуального насилия над несовершеннолетним, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, а также сексуальное насилие над несовершеннолетним, совершенное взрослым с использованием доверительных отношений, родственных связей, зависимости или особой уязвимости;

4. В список преступлений, указанных в ст. 15(б), будут добавлены преступления сексуального характера, совершенные в отношении несовершеннолетнего, если как подозреваемый, так и жертва являются гражданами или резидентами Израиля и местом их проживания является Израиль;

5. Исключения 3 и 4 не будут применяться к преступлениям, совершенным несовершеннолетними обвиняемыми.

Предложенная поправка к статьям 14(б)(2) и (г) Закона о наказаниях – применение уголовного законодательства Израиля к преступлениям, совершенным израильтянами в иностранном государстве, без учета "исключений из уголовной ответственности", действующих в этом государстве, или максимального наказания, установленного им.

Исходная точка в уголовном праве заключается в том, что применение уголовного законодательства является территориальным. Этот принцип, среди прочего, проистекает из пространственного охвата суверенитета и уважения к местному суверену, различий в культурных нормах в разных обществах мира и доказательственных соображений в том месте, где было совершено преступление – там и находятся доказательства. Как отмечено Верховным судом в решении רע"פ 5717/15 Государство Израиль против Альони (24.11.2015) (в дальнейшем: "Дело Альони"), "все согласны с тем, что с точки зрения выбора закона применение израильского уголовного права к преступлениям за границей имеет "остаточный" характер, т.е. применение израильского права в отношении таких преступлений ограничено применением иностранного права." Принцип остаточного применения закона стоит в качестве согласованной защиты как для прав подозреваемых и обвиняемых, так и для внешнеполитических отношений и взаимности Израиля с другими странами, и любое отклонение от него должно происходить только в крайних случаях как исключение из исключений.

Текущий законопроект пытается изменить существующее регулирование, удаляя условия для применения уголовного законодательства Израиля к преступлениям, указанным в ст. 15(б), включая первое условие, установленное в ст. 14(б)(2): "К этому преступлению не применяется исключение уголовной ответственности по законам данного государства" и второе условие, установленное в ст. 14(г): "По преступлению не может быть назначено более строгое наказание, чем то, которое могло бы быть назначено по законам страны, где совершено преступление."

Государственная защита выступает против законопроекта в действующей редакции и утверждает, что само исключение преступлений из принципа двойной уголовной ответственности является крайне необычным шагом, который отвечает на подавляющее большинство поднятых потребностей. Пояснительная записка к законопроекту пытается успокоить опасения, утверждая, что "предъявление обвинений за преступления, совершенные за границей, происходит с разрешения старших должностных лиц прокуратуры, и поэтому можно рассматривать обстоятельства каждого конкретного случая и предъявлять обвинения только в подходящих случаях." При всем должном уважении, государственная защита полностью отвергает это объяснение. Уважение к усмотрению генеральной прокуратуры уместно, однако невозможно допустить ситуацию, при которой законодатель отказывается от своей власти очерчивать рамки уголовного поведения и делегирует эту функцию прокуратуре. Такой подход недопустим, нарушает правовую определенность и направленность поведения и может даже привести к нарушению принципа равенства перед законом.

Предложенная поправка использует чрезвычайно обширный язык, не учитывая разумные и легитимные различия между различными исключениями в разных странах. Даже среди наиболее достойных и благородных правовых систем среди наций существуют различия в практиках правоприменения, обвинения и наказания, которые затрагивают суть уголовного процесса. Несмотря на эти драматические различия, Израиль ежегодно возбуждает дела против иностранных обвиняемых в соответствии с местным уголовным правом; с другой стороны, Израиль признает юридическую силу решений и приговоров, вынесенных за границей, уважает правовую юрисдикцию других стран и поддерживает взаимные экстрадиционные и передачные отношения со многими из них.

Таким образом, разумно, что незначительное различие между режимами давности, возрастом несовершеннолетия, возрастом согласия на сексуальные действия или максимальным наказанием, установленным за преступление в стране и в другом приличном государстве, само по себе не оправдывает вмешательства в правовую юрисдикцию. Это особенно актуально в отношении помилования – имеющего юридическую силу для всех целей и задач, сопоставимого с судебным решением. Что касается исключений помилования и срока давности, которые напрямую влияют на правила сбора и сохранения доказательств, также существует серьезная опасность того, что игнорирование этих аспектов может существенно повредить праву обвиняемых на надлежащую защиту и на справедливое разбирательство.

Пояснительная записка связывает предложенную поправку, среди прочего, с рекомендациями отчетов ОЭСР по вопросу внедрения Конвенции о борьбе с коррупцией у иностранных государственных служащих в международной торговле в Израиле (кратко: "Конвенция ОЭСР"), и обосновывает, что "организация рекомендовала Израилю изменить закон таким образом, чтобы устранить ограничения в соответствии со статьей 14 (б)(2) и (г) закона в отношении преступления дачи взятки иностранному государственному служащему, установленному в статье 291а закона, и который включен в список преступлений, указанных в статье 15(б)... Опасение организации заключалось в том, что хотя государства мира и могут наказывать акт дачи взятки иностранному государственному служащему, однако они могут установить слишком легкий наказание или исключение из ответственности, которые устранят возможность привлечения к суду за это преступление, и тем самым подорвут цель запрета." Однако глубокий анализ Конвенции ОЭСР и отчетов наблюдательного комитета показывает, что предлагаемая поправка значительно выходит за пределы требований Конвенции, и что действительно можно разрешить страхи, которые беспокоили членов наблюдательного комитета, более мягкой поправкой, чем предложенная в нашей ситуации.

Так, в пятой статье Конвенции, посвященной правоприменению, говорится:

Article 5 - Enforcement

Investigations and prosecutions of the bribery of a foreign public official shall be subject to the applicable rules and principles of each Party. They shall not be influenced by considerations of national economic interest, the potential effect upon relations with another State or the identity of the natural or legal persons involved.

То есть, Конвенция ОЭСР не обязывает страны-участницы изменить свои законы так, чтобы в них существовала единая система правоприменения в отношении преступления взяточничества государственных служащих, признает, что существуют различия в нормах расследования и преследования, действующих среди стран-участниц, и уважает их правовую юрисдикцию, пока существует доверие к независимости их правоприменительных решений.

Конвенция не требует от государств-участников всех возможных исключений из уголовной ответственности, но обеспечивает прямую работу по исключению срока давности в статье 6:

Article 6 - Statute of Limitations

Any statute of limitations applicable to the offence of bribery of a foreign public official shall allow an adequate period of time for the investigation and prosecution of this offence.

Также здесь Конвенция ОЭСР не требует от стран-участниц выравнивания срока давности, и не упоминает минимальный срок давности для преступления взяточничества государственного служащего, а устанавливает стандарт разумного срока. Известно, что сроки давности могут варьироваться от страны к стране, не только в отношении максимального времени, после которого нельзя больше привлечь подозреваемого к суду, но и в течение лет срока давности – например, по вопросу о том, какие события или действия могут остановить или приостановить течение срока давности. Ясно, что у ОЭСР нет ожидания полной единообразия между различными режимами сроков давности среди стран-участниц. Цель Конвенции заключается в том, чтобы гарантировать надлежащее право применения к преступлению взяточничества иностранных государственных служащих.

В этом духе, мы считаем разумным также интерпретировать рекомендацию наблюдательного комитета организации об отмене исключений, установленных в статьях 14(б)(2) Закона о наказаниях (Отчет о мониторинге организации ОЭСР на третьем этапе внедрения и применения Конвенции в Израиле (2015), пункт 96):

"This provision could potentially limit liability for foreign bribery if, for example, the State where the offence was committed had not established legal person liability for bribery or allowed a defence for foreign bribery that is beyond the scope of the Convention."

Таким образом, организация ОЭСР опасается, что существуют лазейки для уклонения от правосудия в странах, которые не признают взяточничества юридическому лицу, отличному от человека, и защиты или исключения от трансакции по взятке, которые превосходят применение конвенции. Государственная защита считает, что целевая интерпретация Конвенции ОЭСР и рекомендации организации показывает, что организация определенно признает защиту и исключения из уголовной ответственности, которые находятся "в области действия" – не может быть допустимо, например, чтобы ОЭСР не уважала действительное решение о помиловании, так же как недопустимо, чтобы организация не уважала обязательное судебное решение. Тем не менее, организация опасается правовых пробелов, которые подорвут возможность эффективного применения, или опустошат уголовное преступление. Поэтому ОЭСР хочет установить гибкий и принципиальный стандарт надлежащего правоприменения и процедурного порядка, в соответствии с международными нормами. Так же как режимы давности стран-участников не требуют полного совпадения, а должны быть разумными, то же касается и других исключений: различные процессуальные ограничения на запросы о помиловании, возраст несовершеннолетия, возраст согласия на сексуальные действия и так далее. Пока частные установления в каждом государстве разумны и соответствуют международному стандарту, они должны уважаться, даже если они отличаются от установлений, касающихся этого или того исключения в государстве Израиль.

Также государственная защита хочет напомнить, особенно в настоящее время, что принцип взаимности играет решающую роль в международных отношениях. И предостеречь, что выбор Израиля не признавать исключения уголовной ответственности, данное за границей, может вызвать аналогичные решения со стороны других стран, которые также откажутся признавать решения о помиловании или обоснования и исключения, данные или которые будут даны президентом и судами здесь, для граждан или сотрудников сил безопасности.

С учетом всего вышесказанного, государственная защита предлагает вместо предложенной поправки установить в законодательстве, что исключения из уголовной ответственности не будут применяться к преступлениям за границей, совершенным гражданином или резидентом Израиля, если такие исключения отсутствуют в уголовном праве Израиля или значительно отклоняются от него. Таким образом, будет обеспечено эффективное применение уголовного законодательства к преступлениям, совершенным за границей, при уважении правовой системы иностранного суверена, с ее уникальными характеристиками. В качестве альтернативы, государственная защита предложит установить, что исключения из уголовной ответственности не будут применяться к преступлениям за границей, совершенным израильтянами, если они существенно отклоняются от принятых в странах мира.

Также по поводу статьи 14(г), устанавливающей исключение максимальной строгости наказания, государственная защита предложит, как решение для рекомендаций наблюдательного комитета ОЭСР, установить в законодательстве вместо предложенной поправки, что за преступление не будет назначено более строгое наказание, чем то, которое могло бы быть назначено по законам страны, где было совершено преступление, за исключением случаев, когда максимальное наказание за преступление в этой стране существенно превышает максимальное наказание, установленное в израильском праве. В качестве альтернативы, и как последнее средство, государственная защита предложит выдвинуть умеренное решение и установить, что преступление взяточничества в отношении иностранного государственного служащего будет исключено только из списка преступлений, указанных в статье 15(б) и установить, что исключение максимального наказания, установленного в ст. 14(г), не будет применяться только к нему. При всем уважении к ОЭСР, недопустимо, чтобы единичное требование в одном отчете по одной конвенции по одному индивидуальному преступлению определяло структурное и радикальное изменение применения уголовного законодательства Израиля к преступлениям за границей. Такой шаг не является умеренным, нецелесообразным и несправедливым.

Добавление всего спектра преступлений, указанных в знаке ה' главы י' Закона о наказаниях, совершенных в отношении несовершеннолетнего, в список преступлений, указанных в статье 15(б), на которые будут применяться израильские уголовные законы

Государственная защита выступает против добавления знака ה' главы י' Закона о наказаниях в целом в список преступлений, указанных в ст. 15(б). Пояснительная записка к законопроекту объясняет, что цель поправки – бороться с "транснациональной проблемой сексуальной эксплуатации, коммерческой и некоммерческой, несовершеннолетних", с особым акцентом на сексуальную эксплуатацию несовершеннолетних через интернет, на секс-туризм, направленный на несовершеннолетних, и сексуальное насилие в отношении несовершеннолетних, совершаемое израильтянами во время совместных поездок за границу. Пояснительная записка добавляет и поясняет, что предложение поправки исходит, в том числе, из того, что Израиль рассматривает возможность присоединения к Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия (в дальнейшем – "Конвенция Лансарота").

Государственная защита поддерживает стремление защищать благосостояние несовершеннолетних и не относиться легкомысленно к сексуальному насилию в их отношении. Тем не менее, государственная защита считает, что в этой статье тоже формулировка поправки сделана слишком грубо, без должного учета значительных различий между различными преступлениями и без всякого упоминания возраста согласия на сексуальные действия, который также играет очень важную роль в нашей юридической системе. Уместны в этом отношении слова Верховного суда в деле Альони: "Предъявление обвинения за преступление, совершенное за границей, по статьям 14 и 15 является исключением из территориального применения израильских уголовных законов, и поэтому должно рассматриваться строго." Знак ה' главы י' Закона о наказаниях включает широкий спектр преступлений в области сексуального характера. Так, например, ст. 349(а) Закона о наказаниях касаются преступления неприличного поведения на виду, которые четко различают преступление, совершенное в отношении несовершеннолетнего ниже 16 лет (ст. 349(б)), между несовершеннолетним – которому 16-18 лет. Есть ли оправдание для применения такой легкой (и неопределенной) уголовной нормы израильского законодательства к действиям, совершенным за пределами государства, без какого-либо учета содержания местной нормы, возраста согласия на местные сексуальные действия и строгости наказания, назначаемого за аналогичные действия?

Более того, Конвенция Лансарота, которая является одной из причин для предложенной поправки к закону, не требует столь радикального применения местного законодательства ее участниками к преступлениям, совершенным за границей, и ограничивается гораздо менее строгими требованиями, которые в большинстве случаев уже выполняются государством Израиль. Фактически, Конвенция Лансарота требует от стран-участниц отмены требования двойной уголовной ответственности для четырех конкретных преступлений: сексуального насилия в отношении детей, использования детей в проституции, производства детской порнографии и участия несовершеннолетних в порнографии. Законопроект требует расширения перечня преступлений, включенных в исключения, с объемом и масштабом, значительно превышающим требования Конвенции. Три последних преступления в требованиях Конвенции вообще не включены в знак ה' главы י' Закона, который сейчас предлагается добавить в список, освобожденный от требования двойной уголовной ответственности, и уже включены в список преступлений, указанных в статье 15(б). Применение этих преступлений, следовательно, не будет облегчено поправкой к закону. Первое преступление в списке – сексуальное насилие над детьми – хотя и упоминается в знаке ה' главы י' Закона, но Конвенция определяет его в статье 18.1 определенно и ограниченно, в уникальных обстоятельствах эксплуатации: сексуальные действия с несовершеннолетними, не достигшими возраста согласия, или такие, что произошли с использованием доверительных отношений, родственных связей, зависимости или особой уязвимости. Государственная защита считает, что полное добавление знака ה' главы י' Закона о наказаниях в статью 15(б) без строгих обстоятельств эксплуатации и отсутствия согласия как условия для применения этого исключения расширяет положение, которое должно быть исключением из исключения, которое выходит за рамки принятых норм в странах с сопоставимым правом и не отражает должным образом его движущие причины, цели и требования Конвенции Лансарота.

Также государственная защита считает, что забота о благосостоянии и правах несовершеннолетних должна распространяться на всех несовершеннолетних, включая подозреваемых и обвиняемых, и выражает сожаление по поводу того, что законопроект молчит в отношении ситуаций, когда обвиняемыми оказываются несовершеннолетние в преступлениях из этого списка, и призывает исключить их из статьи 15(б).

Наконец, государственная защита предложит вместо предложенной поправки добавить в список преступлений, указанных в статье 15(б), преступления сексуального насилия над несовершеннолетним, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, и сексуальное насилие над несовершеннолетним, совершенное взрослым с использованием доверительных отношений, родственных связей, зависимости или особой уязвимости. Кроме того, государственная защита разделяет опасения, выраженные в пояснительной записке о злоупотреблениях и сексуальной эксплуатации между израильтянами, находящимися за границей, независимо от того, происходит это в рамках семьи, в образовательных целях или других. На этом фоне будет предложено добавить в список преступлений, указанных в статье 15(б), преступления сексуального характера, совершенные в отношении несовершеннолетнего, если как подозреваемые, так и жертвы являются гражданами или резидентами Израиля, и местом их проживания является Израиль. Не менее важно, чтобы это исключение не применялось к подозреваемым и обвиняемым несовершеннолетним.

Учитывая все перечисленные трудности, государственная защита считает, что не следует продвигать предложенные широкие поправки, а следует рассмотреть более умеренные альтернативы, которые соответствуют основным принципам уголовного права, духу рекомендаций ОЭСР и Конвенции Лансарота и обоснованиям для применения экстерриториальной юрисдикции Израиля в исключительных случаях.

С уважением,

Адвокат Шефера Виґуда Адвокат Вадим Шуб

Государственная защита Областной государственный защитник

Область Иерусалим Область Иерусалим