Правительственный законопроект: Закон о специальной выплате для достижения бюджетных целей (временная мера – железные мечи), 5784–2024

Законопроекты о дополнительном бюджете и балансирующей программе на бюджетный год 2024

Юридический советник Кнессета

(Реф.: 2024-006670)

Иерусалим, 29 швата 5784 г. (8 февраля 2024 г.)

Уважаемые депутаты Кнессета,

---

Тема: Законопроекты о дополнительном бюджете и балансирующей программе на бюджетный год 2024

На этой неделе в первом чтении в Кнессете были приняты Законопроект о дополнительном бюджете на финансовый год 2024 (הצעת חוק תקציב נוסף לשנת הכספים 2024), 5784-2024 (далее — Законопроект о дополнительном бюджете), и Законопроект о балансирующей программе (поправки в законодательство для достижения бюджетных целей на бюджетный год 2024) (הצעת חוק התוכנית המאזנת (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב 2024)), 5784-2024 (далее — Законопроект о балансирующей программе).

Дополнительный бюджет и балансирующая программа — нормативная база

1. В соответствии со статьёй 3(г) Основного закона: Государственная экономика (חוק-יסוד: משק המדינה), в случае необходимости правительство вправе в течение финансового года внести законопроект о дополнительном бюджете.

2. Поправкой № 13 к Основному закону: Государственная экономика (далее — Основной закон) были установлены положения для случая, когда правительство внесло на стол Кнессета два законопроекта о бюджете, второй из которых — в срок ранее шести месяцев до начала бюджетного года, как это было сделано в бюджетах на 2023 и 2024 годы. В этом случае, в соответствии со статьёй 3а1 Основного закона, правительство обязано представить отчёт о расхождениях в отношении расходов или дефицита, и если использование установленного бюджета корректировок недостаточно для покрытия оставшегося расхождения, правительство обязано представить Кнессету и Комиссии по финансам балансирующую программу для покрытия остатка указанного расхождения; если расхождение не будет покрыто, будет произведено автоматическое сокращение сумм расходов в статьях бюджета в Законе о бюджете, в равной пропорции, для его покрытия.

3. Балансирующая программа в соответствии со статьёй 6 Закона о фискальных корректировках (חוק ההתאמות הפיסקליות), 5783-2022, включает: сокращение суммы государственных расходов посредством балансирующих мер законодательства, постановлений, административных указаний или обязательств правительства; покрытие остатка расхождения дефицита посредством налога, сбора или иного обязательного платежа и повышения их ставок; покрытие остатка расходов посредством увеличения государственных доходов или мер горизонтального сокращения для покрытия остатка расхождений.

4. Также поправкой № 14 было установлено, что если правительство решило, что балансирующая программа будет включать законопроект о дополнительном бюджете, оно обязано внести его на стол Кнессета в срок не менее чем за 30 дней до установленной Основным законом даты автоматического сокращения.

5. После того как Кнессет утвердил запрос правительства о переносе на 50 дней сроков, установленных Основным законом, правительство должно было внести на стол Кнессета законопроект о дополнительном бюджете на финансовый год 2024 до 20.01.2024, и соответственно, согласно Основному закону, если меры по балансирующей программе не были выполнены, полностью или частично, до 19.02.2024, должно было быть произведено автоматическое сокращение в размере оставшегося расхождения. Поскольку законопроект был внесён на стол Кнессета более чем через две недели после указанного срока, 05.02.2024, с нарушением сроков, установленных Основным законом, даже если правительство решит произвести горизонтальное сокращение в указанный срок, данный срок не должен создавать ущерб работе Кнессета.

Законодательство, включённое в Законопроект о балансирующей программе

6. Наряду с Законопроектом о дополнительном бюджете, правительство внесло на стол Кнессета также Законопроект о балансирующей программе, включающий пять поправок к законодательству по следующим темам: излишки Института стандартов; национальное страхование; государственное медицинское страхование; замораживание и сокращение оздоровительных выплат; и налогообложение прибыли банков, а также Законопроект о сокращении дефицита и ограничении бюджетных расходов (поправка № 25) (הצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 25)), 5784-2024.

7. В дополнение к этому правительство внесло на стол Кнессета также Законопроект о налогообложении недвижимости (прирост стоимости и приобретение) (поправка № 104) (הצעת חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 104)), 5784-2024, а также Законопроект о поправке к Закону о сокращении использования наличных денег (поправка № 2) (ограничение выдачи наличных займов поднадзорными финансовыми организациями) (הצעת חוק לתיקון חוק לצמצום השימוש במזומן (תיקון מס' 2) (הגבלה על מתן הלוואות במזומן על ידי גופים פיננסיים מפוקחים)), 5784-2024; данные законопроекты также включены как часть балансирующей программы.

8. Поскольку речь идёт о различных балансирующих мерах, вносимых для покрытия расхождений в рамках балансирующей программы, не следует включать эти меры, включая дополнительный бюджет, в единый сплетённый законопроект по аналогии с законодательной процедурой Закона о мероприятиях (חוק ההסדרים), который подвергается значительной критике¹, в том числе в отношении ущерба работе Кнессета.

9. Законопроект о дополнительном бюджете не является законопроектом о бюджете в обычном понимании, и Законопроект о балансирующей программе не следует рассматривать как законопроект о мероприятиях, в отношении которого Кнессет применяет особые процедурные правила для соблюдения сроков утверждения обычного бюджета, невыполнение которых грозит роспуском Кнессета. В отношении Законопроекта о балансирующей программе также не проводится этап предварительных переговоров с Министерством финансов по различным его частям, как это принято при бюджетных обсуждениях относительно законопроекта о мероприятиях.

10. Балансирующая программа включает также дополнительные меры в рамках подзаконных актов, в том числе: повышение ставки НДС; повышение ставок налога на сигаретные изделия и отмена освобождения от импортных пошлин на табачные изделия; введение налога на углеродные выбросы и заменители топлива; обязательная установка автоматических заправочных устройств для вычета расходов на приобретение топлива; увеличение отчислений в компенсационный фонд и т.д.

11. На данный момент часть этих мер, касающихся косвенного налогообложения, регулируемого указами², ещё не была представлена Кнессету. Часть из них включает меры, вступающие в силу в 2025 году, и поэтому в их отношении отсутствует прямая связь с дополнительным бюджетом на 2024 год.

12. С учётом всего изложенного и того, что речь не идёт о законопроекте о мероприятиях, Кнессет должен обеспечить надлежащую законодательную процедуру, как принято в отношении любого законопроекта, и направить различные темы, включённые в Законопроект о балансирующей программе, как отдельные законопроекты в соответствующие комиссии, как принято в обычном законодательстве, не включающем поправки к различным законам, не имеющим между собой никакой тематической связи³. Это позволит провести углублённое и профессиональное обсуждение законопроектов в комиссии, компетентной в соответствующей области, наряду с обсуждением подзаконных актов, вносимых в рамках балансирующей программы.

Таблица тем, включённых в Законопроект о балансирующей программе

13. К настоящему письму прилагается таблица с кратким описанием 5 тем, включённых в Законопроект о балансирующей программе. Цель таблицы — обеспечить депутатам Кнессета базовую ориентацию в содержащихся в ней темах.

14. Наряду с описанием тем, таблица содержит также замечания юридического консультирования Кнессета и указание комиссий, компетентных рассматривать различные темы в соответствии с Регламентом и прецедентами. Замечания юридического консультирования Кнессета, содержащиеся в таблице, не являются замечаниями по существу предложений — таковые, разумеется, будут подробно представлены юридическими советниками комиссий в ходе законодательных обсуждений.

С уважением,

Сагит Афик

---

Копии: Депутат Кнессета Амир Оhана, Председатель Кнессета; Депутат Кнессета Офир Кац, Председатель Комиссии Кнессета; Юридические советники комиссий Кнессета; Адв. Арбель Астрахан, юридический советник Комиссии Кнессета; Г-жа Ноа Биран-Дадон, управляющая Комиссией Кнессета.

---

Таблица: Законопроект о балансирующей программе (тиккуней хакика) на бюджетный год 2024

Глава А: Цель закона

№	Тема	Статьи	Описание	Замечания юридического консультирования	Комиссия
1	Цель закона и статья о вступлении в силу	Ст. 1	Цель закона и вступление в силу	Речь не идёт о законопроекте о мероприятиях, и каждый из законов должен быть самостоятельным; поэтому нет места и необходимости в статье о цели и вступлении в силу — они должны быть определены в компетентной комиссии как часть самого законопроекта.	—

Глава Б: Излишки Института стандартов

№	Тема	Статьи	Закон	Описание	Замечания	Комиссия
2	Излишки Института стандартов	Ст. 2	Закон о стандартах (חוק התקנים), 5713-1953	Предлагается установить временным положением, действующим до 31.12.2025, что министр финансов будет вправе определить, что Институт стандартов обязан перечислить суммы из своих накопленных излишков, составляющих на данный момент более 250 млн шекелей, в государственную казну, в объёме и в срок, определённые министром. Перечисление излишков Института стандартов будет обусловлено тем, что Генеральный бухгалтер и Руководитель бюджетного управления Министерства финансов, выслушав позицию исполнительного комитета Института, установили, что перечисление излишков не помешает Институту выполнять его существующие и ожидаемые обязательства. Следует отметить, что основными источниками накопленных излишков Института стандартов являются прямое государственное финансирование (составлявшее в последние годы 20–30 млн шекелей в год) и проведение лабораторных проверок соответствия импортируемых товаров требованиям стандартов (Институт стандартов является монополистом в этой области с долей рынка более 90%).	Предмет предлагаемой поправки — перечисление излишков Института стандартов в государственную казну. Вместе с тем недавно утверждённая поправка к закону (рассмотренная в Комиссии по экономике) может повлиять на доходы Института, поскольку она существенно сокращает объём проверок, которые импортёры обязаны проводить в качестве условия для ввоза.	Экономики

Глава В: Национальное страхование

№	Тема	Статьи	Закон	Описание	Замечания	Комиссия
3	Национальное страхование	Ст. 3–4	Закон о национальном страховании [Объединённая редакция] (חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב]), 5755-1995	Предлагается установить, что в 2025 году ставка отчислений, выплачиваемых государством Институту национального страхования, составит 59,4% (вместо 59,84%); также предлагается установить, что для целей взимания взносов национального страхования размер средней заработной платы в экономике в 2025 году будет равен обновлённой средней заработной плате по состоянию на 31 декабря 2024 года.	Смысл предлагаемой поправки — сокращение государственных отчислений в национальное страхование (рассчитываемых как процент от поступлений Института) в 2025 году и, как следствие, сокращение государственных расходов. Размер средней заработной платы влияет на расчёт взносов национального страхования. Замораживание средней заработной платы приведёт к тому, что большая часть доходов будет облагаться взносами по повышенной ставке. Это, как ожидается, приведёт к увеличению доходов Института национального страхования от взимания взносов. Положение будет действовать только в 2025 году.	Труда и соцзащиты

Глава Г: Государственное медицинское страхование

№	Тема	Статьи	Закон	Описание	Замечания	Комиссия
4	Государственное медицинское страхование	Ст. 5–6	Закон о государственном медицинском страховании (חוק ביטוח בריאות ממלכתי), 5754-1994	Предлагается повысить ставку взносов на государственное медицинское страхование с 01.01.2025 на 0,15% от дохода (5,15% вместо 5%, и сниженная ставка 3,25% вместо 3,1%).	Повышение вступает в силу в 2025 году. Взносы перечисляются в больничные кассы, при том что государственная казна финансирует разрыв между доходами больничных касс и стоимостью корзины медицинских услуг. Можно было бы ожидать, что повышение взносов на медицинское страхование будет сопровождаться улучшением прав застрахованных в рамках корзины медицинских услуг. Данный вопрос оказывает существенное влияние на общество, и совокупность связанных с ним проблем заслуживает рассмотрения в обычном законодательном порядке.	Здравоохранения

Глава Д: Замораживание и сокращение оздоровительных выплат в 2024 году для финансирования льгот военнослужащим резерва

№	Тема	Статьи	Закон	Описание	Замечания	Комиссия
5	Оздоровительные выплаты	Ст. 7–23	Новый закон	Предлагается установить, в продолжение коллективного соглашения, подписанного 23.01.2024, что будет сокращён один день оздоровительных выплат или зарплата в размере одного дня оздоровительных выплат для работников в экономике, за исключением домашних работников, а также заморожена стоимость дня оздоровительных выплат в 2024 году. Положение будет распространяться также на пенсионеров с бюджетной пенсией, на должностных лиц и военнослужащих на постоянной службе. Работодатели будут обязаны перечислить сэкономленные суммы, связанные с неуплатой оздоровительных выплат или неповышением стоимости дня оздоровительных выплат, а также дополнительные сэкономленные расходы, налоговому инспектору в срок, в который должны были быть выплачены оздоровительные, по механизму, аналогичному удержанию налога у источника.	Речь идёт о налогообложении, возлагаемом на получателей заработной платы в государстве, размер которого не зависит от размера зарплаты, а от стажа работника или должностного лица на рабочем месте. Следует отметить, что аналогичные поправки принимались в прошлом наряду с законом о бюджете. Хотя заголовок подразумевает направление сумм на финансирование льгот военнослужащим резерва и установлено положение об источнике финансирования льгот для резервистов, фактически суммы перечисляются в государственную казну. Основная часть доходов по данной статье будет получена только начиная с июня.	Труда и соцзащиты

Глава Е: Налогообложение прибыли банков

№	Тема	Статьи	Закон	Описание	Замечания	Комиссия
6	Налогообложение прибыли банков	Ст. 24	Новый закон	Предлагается установить временным положением до конца 2025 года, что ставка налога на заработную плату и прибыль, взимаемого с банков (за исключением банков с малым объёмом деятельности), повысится с 17% до 26% только в отношении компонента прибыли; компонент заработной платы останется на уровне 17%, как установлено в настоящее время. Предлагается установить, что в 2024 году поправка будет применяться к заработной плате, выплачиваемой за работу начиная с марта, и к соответствующей пропорциональной части прибыли за этот год. Также предлагается уполномочить министра финансов сократить срок временного положения, чтобы оно применялось только в 2024 году, если он убедится в существенном изменении ожидаемых экономических условий на 2025 год по сравнению с ожидавшимися накануне вступления поправки в силу, включая ставку Банка Израиля, уровень инфляции или уровень безработицы в рабочей силе, таким образом, что это существенно повлияет на способность банков извлекать прибыль в 2025 году.	Речь идёт о поправке, требующей углублённого обсуждения предлагаемого регулирования, в том числе в отношении субъектов, на которые оно распространяется, ставки налога, установленного механизма, сроков и периода действия, а также его влияния на экономику. Существует связь с бюджетом.	Финансов

---

¹ На протяжении лет высказывалась острая критика использования Закона о мероприятиях, в том числе в отношении жёстких сроков принятия законопроектов, затрудняющих проведение всестороннего обсуждения различных тем в комиссиях Кнессета; ущерба, связанного с принятием совокупности мер одним голосованием, лишающим депутатов возможности голосовать по каждому вопросу отдельно; незрелости предлагаемых мер, приводившей к трудностям в их реализации, и т.д.

² О порядке введения косвенных налогов и изменения их ставок см. указание юридического советника от 27.12.2023.

³ Эта позиция была изложена в письме от 17.01.2024 юридическому советнику Министерства финансов, адв. Аси Масингу, и заместителю юридического советника правительства (экономическое право), адв. Меиру Левину. Адв. Масинг ответил 20.01.2024, что неясны основания и обоснование для разделения Законопроекта о балансирующей программе и в чём состоит предполагаемый ущерб текущей работе Кнессета, а также что Кнессет суверенен в принятии решения об утверждении всей совокупности компонентов балансирующей программы, полностью или частично, включая компоненты законопроекта, разделении частей законопроекта или внесении в него изменений. Однако после внесения таких изменений программа должна оставаться сбалансированной, а при отсутствии баланса оставшееся расхождение будет вычтено из бюджетов министерств, как того требует Основной закон.