Законопроект П/5196/25: Предложение закона о порядке уголовного судопроизводства (Изменение - предотвращение конфликта интересов в расследовании юридического советника правительства и государственного прокурора), 5784-2024

Позиционный документ: Законопроект об уголовном судопроизводстве (поправка — предотвращение конфликта интересов при расследовании юридического советника правительства и государственного прокурора), 5785-2024

20 кислева 5786 (10 декабря 2025 г.)

Членам Кнессета

---

Данная законодательная инициатива представляет собой попытку запугать руководство правоохранительной системы посредством наделения министра юстиции полномочием назначать специального обвинителя для сопровождения расследования в отношении юридического советника правительства или государственного прокурора и предъявления им обвинительных заключений при возникновении каких-либо подозрений. Законопроект нанесёт смертельный удар по независимости уголовного обвинения и превратит его в объект попрания со стороны политического уровня.

Описание законопроекта

1. Согласно статье 59 Закона об уголовном судопроизводстве [сводная редакция] (חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב]), 5742-1982, «если полиции стало известно о совершении преступления [...], она начинает расследование [...]». Законопроект предлагает дополнить это положение: если полиции стало известно о совершении преступления юридическим советником правительства, государственным прокурором или лицом по их поручению, полиция обращается к министру юстиции для назначения обвинителя по данному делу. Иными словами, законопроект призван позволить министру юстиции назначать обвинителя, который заменит руководителей обвинения. Согласно законопроекту, обвинитель будет обладать всеми полномочиями юридического советника правительства и государственного прокурора в части расследования и обвинения.

2. В законопроекте не установлены положения об отстранении обвинителя от должности. Следовательно, по статье 14 Закона о толковании (חוק הפרשנות), 5741-1981, это означает, что министру юстиции принадлежит и полномочие увольнять обвинителя.

Отсутствие необходимости в законопроекте

3. Предлагаемое посягательство на независимость расследования и обвинения совершенно не является необходимым. Как правило, когда планируется возбуждение уголовного расследования в отношении высокопоставленных должностных лиц, принято запрашивать разрешение государственного прокурора или юридического советника правительства. Инструкции юридического советника и процедуры полиции не содержат требования об их согласии для расследования прокуроров. Вместе с тем, при необходимости полномочия могут быть переданы другому старшему прокурору — как это делается в иных случаях конфликта интересов. Так, например, Закон о комиссии по жалобам граждан на представителей государства в судах (חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות), 5776-2016, в статье 19(г) устанавливает: «Если проверка жалобы выявила подозрение в совершении уголовного преступления, комиссар доводит это до сведения юридического советника правительства» — то есть даже по этому закону нет проблемы в том, что юридический советник принимает решения при подозрении в уголовных правонарушениях прокуроров, даже самых высокопоставленных.

4. Возможное исключение — редкий случай, когда сам юридический советник правительства подозревается в уголовном преступлении. Комиссия Шамгара (Общественная комиссия по рассмотрению порядка назначения юридического советника правительства, 1998 г.) рассмотрела этот вопрос и рекомендовала порядок действий. Правительство приняло рекомендацию и установило, что в случае возбуждения расследования правительство вправе, после консультации с профессионально-общественной комиссией, отстранить юридического советника. Иными словами, необходима консультация с профессиональной комиссией — а не назначение обвинителя по решению министра.

5. Таким образом, вопреки утверждениям в пояснительной записке к законопроекту, в чрезвычайном случае подозрения в конфликте интересов можно продвинуть процедуру отстранения юридического советника — в рамках механизма, рекомендованного комиссией Шамгара и принятого правительством. Этот механизм ограничивает ущерб независимости расследования и обвинения посредством установленной процедуры.

Значение законопроекта — ущерб профессиональности и независимости расследования и обвинения

6. Обвинение и его руководители обязаны осуществлять свои полномочия в сфере уголовного правоприменения исключительно на основании закона и доказательств, добросовестно, единообразно и равноправно, без дискриминации, предвзятости или пристрастия, по профессиональному и независимому усмотрению, то есть квази-судебным образом. Назначение обвинителя министром юстиции для расследования и обвинения юридического советника или государственного прокурора нанесёт двойной ущерб независимости обвинения и расследования.

7. Во-первых, законопроект непосредственно нарушит профессиональность и независимость расследования, поскольку министерский чиновник будет по собственному усмотрению, без какого-либо ограничения полномочий, определять личность обвинителя. По усмотрению министра — он назначает обвинителя и он же его увольняет. Это политическое вмешательство в расследование и обвинение, нарушающее их профессиональность и независимость. Как установил Верховный суд, такого рода нарушение расследования и обвинения ведёт к нарушению защищённых конституционных прав, в частности права на достоинство.

8. Во-вторых, законопроект косвенно нарушит независимость обвинения не только в тех случаях, когда министр реализует свои полномочия. Сама угроза применения таких полномочий из политических соображений может создать у руководителей обвинения ощущение зависимости и угрозы со стороны политического уровня. Именно из этих соображений комиссия Шамгара рекомендовала, чтобы правительство действовало при отстранении юридического советника после консультации с профессиональной комиссией.

9. Попутно отметим, что сравнение с Департаментом по расследованию полицейских (МАХАШ), приведённое в пояснительной записке, несостоятельно. В предлагаемом механизме министерско-политический деятель назначает — и фактически может уволить — обвинителя, тогда как МАХАШ является профессиональным органом, руководитель которого назначается и отстраняется в профессиональном порядке.

10. Отсутствие необходимости в предлагаемом механизме влияет на его конституционность: поскольку он нарушает защищённые права человека, его ущерб должен быть соразмерным. Ущерб, превышающий необходимый, не соответствует требованиям Основного закона: Человеческое достоинство и свобода.

Недостатки назначения специального обвинителя: избирательное правоприменение и чрезмерное рвение

11. Назначение специального обвинителя только для расследования руководителей обвинения создаёт несправедливый процесс. Наделение полномочиями обвинителя, назначенного ad hoc, вместо постоянного обвинителя, является рецептом неравномерного и дискриминационного правоприменения. Такой обвинитель не обязательно будет действовать в соответствии с общей политикой обвинения, а опыт других стран со специальными обвинителями показывает, что они нередко проявляют чрезмерное рвение, ведущее к несправедливому и избирательному правоприменению.

12. Несправедливый процесс станет не только личной проблемой руководителей правоохранительной системы, но и системной проблемой. Справедливость процедур проверки жалоб на прокуроров — необходимое условие для сохранения независимости обвинения и его способности выполнять свои функции профессионально.

Продвижение законопроекта — часть общего курса на подрыв правоохранительной системы

13. Невозможно игнорировать контекст. Речь идёт о персональном законопроекте, продвигаемом на фоне попыток правительства незаконно сместить юридическую советницу правительства. Продвижение законопроекта является частью попытки запугать правоохранительную систему и подорвать независимость её усмотрения, а также изменить правила, недавно установленные Верховным судом для предотвращения неправомерного политического вмешательства в расследование и обвинение. Возможно, этот шаг предпринимается и на фоне уголовного производства, в котором в настоящее время участвует премьер-министр Биньямин Нетаньяху.

14. В широком контексте данный законопроект является частью общего курса коалиции и правительства на подрыв независимости правоохранительной системы, включающего попытку сместить юридическую советницу правительства, законодательство о политизации процедуры назначения судей и продвигаемое в настоящее время законодательство, якобы направленное на разделение, но фактически на упразднение должности юридического советника правительства.

Заключение

15. Действующее законодательство содержит адекватный ответ на чрезвычайный и редкий случай, когда руководители правоохранительной системы подозреваются в уголовных правонарушениях. Напротив, наделение министра юстиции полномочием назначать специального обвинителя способно превратить угрозу такого назначения в оружие в руках политического уровня, так что в Израиле более не будет независимого обвинения. Ожидание, что руководители правоохранительной системы смогут функционировать, в том числе давать указания о расследовании политиков, в таких условиях, не реалистично. Законопроект создаст условия для коррупции и нанесёт серьёзный ущерб верховенству закона в Израиле.

С уважением,

д-р Гай Лурия, д-р Амир Фокс