Законопроект П/5196/25: Предложение закона о порядке уголовного судопроизводства (Изменение - предотвращение конфликта интересов в расследовании юридического советника правительства и государственного прокурора), 5784-2024

ФОНДОВЫЙ МАТЕРИАЛ

Введение

Движение за качество управления
Декабрь 5202, ТАШП''А
Позиционная бумага к законопроекту о порядке уголовного судопроизводства (Поправка - предотвращение конфликта интересов в расследовании генерального адвоката и государственного прокурора), ТАШП''А – 2024

Основные положения

В связи с обсуждениями Комитета по праву, законодательству и юстиции (далее: "Комитет") в преддверии первого чтения законопроекта о порядке уголовного судопроизводства (Поправка – предотвращение конфликта интересов в расследовании генерального адвоката и государственного прокурора), ТАШП''А – 2024 (далее: "Законопроект"), мы имеем честь представить позицию Движения за качество управления в Израиле, НПО (далее: "Движение") по этому вопросу.

В данной позиции мы хотим выразить категорическое несогласие с законопроектом, который представляет собой серьезное и глубокое вмешательство в основной принцип независимости государственной прокуратуры. Законопроект предполагает предоставление министру юстиции полномочий для неправомочной интерференции в конкретные уголовные дела, касающиеся генерального адвоката, государственного прокурора и "лиц, представляющих их", тем самым создавая опасный прецедент для политизации уголовного процесса. Предоставление политическому лицу полномочия назначать прокурора ad-hoc, основываясь на идентичности подозреваемого и конкретных обстоятельствах, без "завуалированного контроля", создает реальную угрозу искажению профессиональной оценки прокуратуры и продвижению иностранных политических интересов в конкретных делах, что создает системный охлаждающий эффект на работу прокуратуры, особенно в отношении уголовных дел против избранных чиновников и политических деятелей. В позиции Движения указано, что предлагаемое решение в законопроекте явно непропорционально и не учитывает существующие правила в законе. Поэтому мы призываем членов Комитета выступить против законопроекта и инициировать его снятие с повестки дня.

Содержание

б.1. Политизация механизма назначения и увольнения прокурора ....................................................... 3
б.2. Уничтожение независимости и профессионализма системы правопорядка .......................................... 3
б.3. Создание опасного институционального прецедента для политического вмешательства в уголовные дела .................................. 4

1. Решение Верховного суда по делу "Буарон" не узаконивает предложенное урегулирование ...................................................... 7

Основные положения законопроекта

1. Настоящий законопроект предполагает предоставить министру юстиции (далее: "министр") полномочия ad-hoc назначать прокурора от его имени, основываясь на идентичности подозреваемого и конкретных обстоятельствах дела, в случаях, когда "полиции стало известно о совершении преступления" государственным прокурором (далее: "генеральный адвокат"), государственным прокурором или "лиц, представляющих их".
   Согласно законопроекту, прокурору будут предоставлены все полномочия, которые ныне принадлежат генеральному адвокату и государственному прокурору в отношении управления расследованием и судебным преследованием.

2. Как подробно будет изложено ниже, данный законопроект вызывает целый ряд существенных трудностей, начиная с серьезного ущерба основному принципу независимости государственной прокуратуры и ее профессионализму, и заканчивая созданием опасного прецедента для политизации уголовных процессов, устраняя какие-либо упоминания о существующих правилах и принципе пропорциональности.

Серьезный ущерб принципу независимости государственной прокуратуры

3. Законопроект стремится закрепить в законодательстве механизм прямого и непропорционального политического вмешательства в действия государственной прокуратуры, что явно наносит серьезный ущерб основному принципу независимости прокуратуры и подрывает необходимое разделение между политическим и профессиональным использованием полномочий правоприменения и судебного преследования.

б.1. Политизация механизма назначения и увольнения прокурора
4. Законопроект стремится изъять у аппарата государственной прокуратуры полномочия назначать прокурора вне прокуратуры по конкретному делу и передать их министру юстиции. Эти полномочия в настоящее время принадлежат генеральному адвокату на основании статьи 12(а)(1)(б) Закона о порядке уголовного судопроизводства [сводный текст], 1982 (далее: "Закон") и были делегированы им государственному прокурору на основании статьи 12(г) Закона. Тем самым законопроект пытается заменить полномочия, которые сейчас находятся в руках профессионального государственного органа, на полномочия политического уровня.

5. Кроме политизации процесса назначения, законопроект также направляет непосредственно к политизации процесса увольнения. При отсутствии ясного регулирования в отношении завершения полномочий прокурора, применяются положения по умолчанию, установленные в статье 14 Закона о толковании, 1981, согласно которым полномочия назначения также включают полномочия уволить. Таким образом, законопроект предоставляет министру юстиции полный контроль как над процессом назначения, так и над процессом увольнения прокурора, отвечающего за конкретное уголовное дело против высокопоставленных лиц, возглавляющих государственную прокуратуру.

6. Эти полномочия предоставляются министру без каких-либо существенных ограничений. Законопроект не устанавливает минимальные предварительные условия для квалификации прокурора и его личности, не определяет профессиональные или этические критерии для назначения или увольнения, и не требует консультаций с профессиональными органами или наличия внешнего контроля. Таким образом, законопроект предоставляет министру широкий и неконтролируемый произвол в назначении и увольнении прокуроров по своему усмотрению, устраняя любое влияние профессиональных факторов.

7. Более того, согласно законопроекту, назначение прокурора осуществляется ad-hoc в отношении конкретного дела, после того как министр ознакомится с обстоятельствами конкретного дела и идентичностью вовлеченных сторон. Назначение, которое не производится за завесой "недостатка осведомленности", усиливает опасения о введении политических и персональных соображений в установление идентичности прокурора и подчеркивает ущерб для объективности и профессионализма уголовного процесса.

8. Все эти компоненты делают процесс назначения и увольнения, который по своей природе должен быть профессиональным и беспристрастным, абсолютно политическим, и открытым для вмешательства иностранных политических факторов.

б.2. Уничтожение независимости и профессионализма системы правопорядка
9. Такие обширные полномочия не остаются только в пределах конкретного механизма, но также влияют на общее функционирование прокуратуры. Сам факт наличия политических полномочий назначать и увольнять прокурора, ответственного за конкретные уголовные дела – особенно против руководителей государственной прокуратуры – создает системный охлаждающий эффект на профессиональное суждение прокурорских органов и, в частности, снижает готовность применять чувствительные правоприменительные полномочия, включая открытие и утверждение уголовных расследований против министров, депутатов и премьер-министра, которые в настоящее время находятся в центре полномочий генерального адвоката. Таким образом, страдает способность государственной прокуратуры выполнять свою роль как независимого гарантии, работающего без страха и без зависимости от политических факторов.

10. Напомним, что государственная прокуратура отвечает за применение обширных полномочий правоприменения и судебного преследования, которые безусловно связаны с нарушением прав человека обвиняемых и подозреваемых, включая право на справедливое судебное разбирательство и право на свободу и достоинство. Поэтому применение этих полномочий требует наличия сильных институциональных гарантий, которые обеспечат, что прокурорское суждение будет осуществляться профессионально, целесообразно и справедливо и без влияния политических факторов.

11. Эти основные принципы также закреплены в jurisprudence Верховного суда, который предупреждал, что политическое вмешательство в работу прокурорских органов представляет собой серьезную угрозу для верховенства закона и основ демократии, и что политизация уголовного судопроизводства является "очень серьезным явлением, которое является одним из его ярких признаков". Эти слова получают дополнительную силу ввиду фундаментального различия в праве между полномочиями политического уровня устанавливать общую политику и запретом на вмешательство в решения о правоприменении и судебном преследовании в конкретных случаях.

12. Вмешательство министра в конкретные процессы правоприменения и судебного преследования подрывает эти принципы в корне. Оно разрушает легитимность уголовного процесса и затрудняет способность прокуратуры действовать независимо, профессионально и беспристрастно. Назначение прокурора по конкретному расследованию – это четкое профессиональное решение, требующее целенаправленного анализа всех обстоятельств дела, особенно когда речь идет о расследованиях, касающихся руководителей прокуратуры. Передача таких полномочий министру юстиции сама по себе представляет собой прямое и неправомочное вмешательство в профессиональное суждение прокуратуры по конкретному делу.

13. С этой точки зрения, законопроект также причиняет ущерб положению прокуратуры как защитника общественных интересов. Государственная прокуратура обязана соблюдать профессиональные, этические и независимые обязательства перед всем обществом, а прямое политическое вмешательство в назначение прокурора подрывает эту обязанность и может отрицательно повлиять на доверие общественности к системе правоприменения.

б.3. Создание опасного институционального прецедента для политического вмешательства в уголовные дела
14. Помимо немедленного и прямого ущерба, законопроект создает принципиальный и опасный прецедент вмешательства политического уровня в процессы правоприменения и судебного преследования. Принятие предложенного урегулирования может привести к скользкому склону расширения политического вмешательства в системе правопорядка и постепенному уничтожению ее профессионального и независимого характера.

15. Этот прецедент не ограничивается лишь вопросами генерального адвоката или государственного прокурора. Закрепление политической власти назначать прокурора в конкретном процессе может, на основании этого законодательного урегулирования, быть продвинуто позже на дополнительные роли в системе, включая прокуроров округов и в дальнейшем даже на другие роли в прокуратуре, что постепенно изменит структуру системы в целом.

16. Этот страх усиливается ввиду нечеткого формулирования законопроекта. Выражение "или лица, представляющие их" является широким и не определенным четкими границами, что предоставляет министру широкий и неконтролируемый произвол устанавливать применение урегулирования для других профессиональных аспектов. Законопроект не разъясняет, распространяется ли он только на высокопрофессиональные должности, касается ли он прокуроров округов или младших прокуроров, или охватывает всех работников системы прокуратуры.

17. В этих обстоятельствах все работники прокуратуры могут фактически находиться под постоянным "тенью" возможности политического вмешательства в правоприменительные процессы, которые их касаются, без ясных границ применения полномочий. Это состояние усугубляет системный охлаждающий эффект, нарушает независимость системы правопорядка и подрывает принцип законности и правовой определенности, открывая путь для расширенного и неконтролируемого использования компетенций.

Политическое вмешательство на начальном этапе уголовного процесса и его последствия для профессионального суждения

18. Законопроект предоставляет министру юстиции полномочия вмешиваться в уголовный процесс на самом раннем этапе – на этапе, когда "полиции стало известно о совершении преступления". Это является начальной стадией открытия расследования, до формирования доказательной базы, до наличия обоснованного подозрения и, тем более, до проверки, существует ли какое-либо правовое обоснование для ведения судебного дела.

19. На этом этапе уголовного процесса, по определению, не является моментом, когда принимаются решения о том, кто будет вести уголовный процесс. Согласно действующему законодательству, решение о назначении прокурора принимается только по завершении расследования и передаче материалов расследования от органов расследования прокурорским органам, в соответствии со статьей 60 Закона о порядке уголовного судопроизводства.

20. Несмотря на это регулирование, законопроект сдвигает точку вмешательства на стадию, когда еще не известно, потребуется ли вообще назначение прокурора, и передает полномочия от профессиональных знаний на политический уровень на слишком раннем и не обоснованном этапе. Назначение политического вмешательства на этапе открытия расследования вовлекает политические факторы в момент, когда требуется первоочередная, осторожная и беспристрастная профессиональная оценка.

21. Установление момента вмешательства политического влияния на такую раннюю стадию уголовного процесса вызывает, само по себе, опасение, что используются более всего не стандартные факторы. Выбор момента времени, близкого к началу расследования полицией, до того как сформирована доказательственная база, и до того, как требуется какое-либо прокурорское решение, не укладывается в профессиональную логику уголовного процесса и вызывает сомнения о том, почему именно в этот момент требуется политическое вмешательство. Эти опасения усиливаются ввиду того, что на этом очень раннем этапе таким образом не принимаются решения о судебном преследовании или назначении прокурора, и оттого, что преждевременное вмешательство не следует юридическому профессиональному требованию, создается возможность для влияния внешних факторов на процесс.

22. Кроме структурного ущерба для уголовного процесса, политическое вмешательство на столь предварительной стадии усиливает охлаждающий эффект на всю систему прокуратуры. Знание о том, что уже в начале процесса может произойти политическое вмешательство в решения о правоприменении и судебном преследовании, может заранее повлиять на управление расследованием и готовность правоохранительных органов действовать в чувствительных случаях. В этих обстоятельствах законопроект меняет свою основную точку баланса в уголовном процессе, и внедряет неприемлемое политическое суждение на особенно ранней стадии. Такое вмешательство выходит за рамки норм закона, и не соответствует основным принципам уголовного процесса.

Законопроект не учитывает существующие правила в законодательстве

23. В пояснительной записке к законопроекту утверждается, что он предназначен для решения пробела в законе в отношении начала расследования и подачи обвинительных актов против генпрокурора и государственного прокурора, из-за предполагаемого конфликта интересов, возникающего в результате вовлеченности прокуратуры в дела против ее руководителей. Однако в то же время, законопроект не рассматривает или не освещает имеющиеся в законодательстве механизмы для борьбы с такими ситуациями. По мнению движения, в отсутствие анализа и оценки действующего законодательства, которое уже реагирует на обозначенные опасения, нельзя создавать новое законопроектное урегулирование, а тем более такое, которое было бы столь радикальным.

24. Таким образом, действующее законодательство уже регулирует механизмы взаимодействия в случае экстренных опасений конфликтов интересов в отношении генерального адвоката. В решении правительства № 2274, принятое на основе выводов Комиссии Шмигера, было установлено, что открытие уголовного расследования или подача обвинительного акта против генерального адвоката является основанием для его приостановления и даже увольнения. Это означает, что даже в соответствии с действующим законодательством правительство имеет полномочия, после консультаций с профессиональной комиссией - публичной, приостановить генерального адвоката или даже уволить его, и теперь уже имеется ответ на упомянутые опасения о конфликте интересов, с которыми законопроект намеревается справиться.

25. Кроме механизма приостановления и увольнения, действующее законодательство не ставит препятствий для начала уголовного расследования против генерального адвоката или государственного прокурора. Напомним, что право начать уголовное расследование против генерального адвоката или государственного прокурора принадлежит исключительно полиции в соответствии со статьей 59 Закона о порядке уголовного судопроизводства и не зависит от согласия кого-либо из высших должностных лиц прокурора. Далее, само начало расследования, как ожидается, приведет к приостановлению и даже увольнению, тем самым устраняя упомянутые трудности с предполагаемым конфликтом интересов.

26. Что касается назначения прокурора для расследования против других прокуроров, когда существует опасение конфликта интересов, действующее законодательство наделяет генерального адвоката полномочиями назначать прокурора для конкретного дела. Судебная практика установила, что сама по себе подчиненность не оправдывает полное истечение этих полномочий, и что предполагается, что генеральный адвокат будет действовать профессионально и целесообразно. Также было разъяснено, что при значительной проблеме генеральный адвокат имеет возможность передать дело другому представителю прокурора, не вовлекая политические уровни в процесс.

27. На фоне этих норм понятно, что прежде чем продвигать столь радикальное и тотальное законопроекты, законодателю следовало бы сначала изучить существующее законодательство, определить конкретную проблему, которая не получает ответа в рамках, и изучить пропорциональные и целенаправленные решения. Предлагаемый законопроект пропускает эту необходимую стадию и не представляет анализа существующих норм или их предполагаемых недостатков, а скорее принимает изначально экстремальное решение о прямом политическом вмешательстве в процессы правоприменения и судебного преследования, не обеспечивая никаких нормативных или фактических оснований для этого.

Предложенное регулирование в законопроекте явно не пропорционально

28. Таким образом, даже если предположить, что имелось бы принципиальное основание для принятия особого регулирования, направленного на предотвращение конфликта интересов, то предложенное регулирование в законопроекте не соответствует требованиям пропорциональности. Поскольку даже в случаях существования конфликта интересов, законодательство не приводит к автоматической передаче полномочий любому политическому субъекту. Правильный процесс требует, чтобы сначала идентифицировался и охарактеризовался конфликт интересов; затем проанализировались существующие нормы; и только в конце - и если выяснится, что они недостаточны – установление еще одного решения, пропорционального и ограничительного. Законопроект пропускает эти этапы и выбирает изначально наиболее крайнее и агрессивное решение.

29. Действующее законодательство предлагает ряд пропорциональных решений для борьбы с предполагаемым конфликтом интересов, включая временные отстранения, внутренние передачи полномочий в системе прокуратуры, а также приостановления и увольнения генерального адвоката. Законопроект не рассматривает эти альтернативы и не объясняет, почему они не являются достаточными, а вместо этого избирает прямое политическое вмешательство в процессы правоприменения и судебного преследования, что выходит за рамки требований.

30. Более того, даже если возникнет необходимость назначить "особого" прокурора вне прокуратуры для ведения определенного дела, пропорциональное решение должно было бы предусматривать постоянное, профессиональное, независимое назначение, свободное от политического давления и заранее установленное за "завесой недостатка осведомленности". Это противоречит ad-hoc назначению, которое устанавливается задним числом на основе идентичности подозреваемого и конкретных обстоятельств. Кроме того, любое такое регулирование должно оставить профессиональное суждение исключительно в руках профессионала, который будет действовать в соответствующий и правильный момент в уголовном процессе.

31. Еще раз подчеркиваем, что вмешательство в действия прокуратуры, которое узаконивает данный законопроект, лишено каких-либо механизмов контроля и противовесов в отношении полномочий министра; сфера его дискреционных полномочий в законопроекте не ограничена, профессиональные критерии или механизмы контроля не определены. Это состояние дел дает министру широкие и неконтролируемые полномочия вмешиваться в конкретные процессы правоприменения, что наносит ущерб конституционным правам и защищенным интересам. В отсутствии балансирующих механизмов, смягчающих ущерб, закон не соответствует требованиям пропорциональности, установленных Основным законом: о достоинстве человека и свободе, и его законность ставится под сомнение.

Решение Верховного суда по делу "Буарон" не узаконивает предложенное регулирование

32. Настоящая позиция утверждает, что нет оснований для вывода из решения Верховного суда по делу "Буарон", которое касалось расследования дела Шдот Тиме, и считать его правовым основанием для легитимации предложенного регулирования. Судебное решение рассматривало чрезвычайные и исключительные обстоятельства, которые существенно отличаются от общего регулирования, который оправдывает ожидание будущего, закрепленного в законопроекте.

33. Во-первых, решение суда рассматривает полномочия министра назначить надзорного уполномоченного для внешнего расследования вне прокуратуры, а не назначение прокурора. Суд явно проведет различие между косвенным вмешательством, которое связано с назначением супервизора для расследования, и прямым вмешательством в расследование через назначение прокурора, который управляет процессом и осуществляет основные полномочия судебного преследования. Это различие является основой решения, а законопроект полностью нарушает его.

34. Во-вторых, в этом решении были установлены строгие и четкие ограничения на применение полномочий министра для назначения надзора за расследованием, направленные на обеспечение того, чтобы его суждение осуществлялось объективно и ограниченно. Установлено, что, как правило, должны быть назначены лица из аппарата государственной прокуратуры или государственного прокурора, и отклонение от этого правила возможно только в случае явной необходимости, и тогда только через назначение старшего государственного служащего, квалифицированного законника, обладающего соответствующим опытом в применении судебного и прокурорского суждения. Также разъяснено, что нельзя передавать полномочия, касающиеся конкретного расследования, другому госслужащему, имеющему политическую принадлежность в прошлом или настоящем, и что полномочия не будут применяться, если объектом расследования является политический деятель. В отличие от этого, данный законопроект не содержит аналогичных ограничений на суждение министра и не включает механизмы, которые могли бы смягчить серьезное вмешательство в независимость прокуратуры.

35. В-третьих, важно отметить, что препятствия, установленные в этом решении, возникли из личного вовлечения и исключительного участия юридического советника правительства и других высокопоставленных лиц в юридическом и прокурорском консультировании в самом расследовании, и оттуда возникала реальная возможность, что им потребуется свидетельствовать. Это - личный и конкретный конфликт интересов целого ряда высокопоставленных лиц. Характер и степень этого личного конфликта интересов не имеет отношения к необходимому регулированию в обычных случаях ведения расследования или судебного преследования внутри системы.

36. Наконец, стоит отметить, что основное решение по делу "Буарон" сейчас рассматривается в процессе дополнительного разбирательства, и, следовательно, оно не представляет собой окончательную, стабильную и исчерпывающую прецедентную практику. В любом случае, даже согласно прецедентной практике, установленной в нем, оно не оправдывает или не узаконивает обширное регулирующее законодательство, лишенное контроля и баланса, как предлагается в законопроекте.

Законопроект является частью широкого законодательного процесса и попыток устранить действующего генерала адвоката

37. Законопроект не продвигается в вакууме, и его следует рассматривать как часть более широких законодательных и институциональных взаимосвязей. Законопроект является частью ряда неправомерных шагов, направленных на ослабление статуса и независимости аппарата юридических консультаций правительства и государственной прокуратуры, наряду с попытками завершить полномочия действующего генерального адвоката против норм закона.

38. В частности, за последний год продвигается группа законопроектов, которая пытается отделить функции генерального прокурора от функций генерала адвоката, тем самым в корне изменяя структуру, задачи и предназначение института юридических консультаций правительства. Распределение полномочий генерального адвоката в соответствии с настоящим законопроектом значительно ослабит аппарат юридических консультаций правительства и силу государственной прокуратуры.

39. Кроме того, в течение последнего года были предприняты открытые и неправомерные попытки устранить генерального адвоката с его должности – сначала с помощью действующего законодательного механизма, а затем даже путем его изменения в новом решении правительства и увольнения адвоката на его основании. Следует отметить, что решения о изменении механизма увольнения и об увольнении генерального адвоката были единогласно отменены Верховным судом, состоящим из семи судей.

40. На этом фоне предлагаемое регулирование несет дополнительный проблемный аспект. Предложенное регулирование предоставляет министру юстиции прямое влияние на наличие и объем уголовных дел против действующего генерального адвоката, в то время как законодательство устанавливает, что открытие уголовного расследования или подача обвинительного акта является основанием для завершения его полномочий. В такой ситуации усиливаются опасения, что предложенное регулирование может быть использовано, прямо или косвенно, как еще один инструмент влияния на полномочия генерального адвоката.

41. В заключение, в данной позиции выражается принципиальное и основное несогласие с законопроектом, который стремится предоставить министру юстиции полномочия, которые нанесут серьезный и непропорциональный удар по независимости и профессионализму системы государственной прокуратуры. Законопроект закрепляет механизмы назначения и увольнения политических прокуроров в конкретных уголовных делах, подрывает основные принципы уголовного процесса и создает опасный прецедент вмешательства в правоохранительные дела без каких-либо контролей, балансов или рационального обоснования.

42. Поэтому мы призываем членов Кнессета решительно выступить против законопроекта и удалить его с повестки дня.

С уважением,
Став Левана Лаев, адвокат Хагар Авидор
Руководитель отдела политической и законодательной работы Координатор отдела политической и законодательной работы