Правительственный законопроект: Закон о повышении эффективности правоприменения и контроля на местном уровне (Временное положение) (Изменение № 17), 5785-2025

Справочный материал

Документ ID: 103345

61 декабря 2024
Т"ו в кисле 5785

Кнессет
Депутат Цвика Погель
Председатель Комитета по национальной безопасности

Законопроект по оптимизации городского правоприменения и надзора в местных властях (временное положение)
(Поправка № 14), 5785-2024 – Заключение

1. 10 декабря 2024 года на стол Кнессета для первого чтения был представлен законопроект правительственного оптимизации городского правоприменения и надзора в местных властях (временное положение) (Поправка № 14), 5785-2024 (далее: законопроект).

2. Наряду с важностью, которую мы придаем закреплению городского полицейского аппарата в постоянном законодательстве, мы обнаруживаем ряд значительных трудностей в предлагаемом законодательном регулировании. Эти трудности, по нашему мнению, требуют тщательного и глубокого обсуждения с участием всех заинтересованных сторон.

3. Ниже приводится наше заключение по законопроекту, в котором мы остановимся на основных трудностях, которые мы видим в предложенном тексте.

4. Основные идеи:

   1. Городская полиция является центральным элементом полицейской деятельности и правоприменения в Израиле в областях преступлений, связанных с качеством жизни и насилием, и ее закрепление в постоянном законодательстве после фактически десятилетия является благим делом.
   2. В то же время, предлагаемый законопроект вызывает ряд существенных трудностей, требующих основательного и профессионального общественного обсуждения: (а) Расширение назначения городской полиции таким образом, который может негативно сказаться на реализации ее первоначального назначения – борьбе с преступлениями, связанными с качеством жизни и насилием, которые ежедневно влияют на личную безопасность граждан и сообществ в Израиле. (б) Значительное и неопределенное расширение полномочий инспекторов, входящих в состав городской полиции, и географической области их деятельности, что может превратить их в реальную полицейскую силу, несмотря на их ограниченную квалификацию, что приведет к рискам оперативных ошибок в результате деятельности различных вооруженных сил на одной и той же территории, и приведет к проблематичному правоприменению по отношению к особенно уязвимым людям и сообществам. (в) Расширение влияния политического уровня на объем и способ развертывания городской полиции, с риском увеличения веса, который будет отдан политическим соображениям в ущерб профессиональным при принятии важных решений, касающихся гражданской безопасности Израиля и распределения общественных ресурсов, касающихся безопасности. (г) Уменьшение парламентского контроля за деятельностью городской полиции, именно в то время, когда закрепляется деятельность службы и расширяется ее назначение и полномочия. (д) Неясные решения относительно недостатка квалификации и подготовки инспекторов городской полиции, включая финансовый аспект, несмотря на предложение значительно расширить их полномочия.

5. Мы призываем обеспечить упорядоченный законодательный процесс законопроекта, который позволит глубокое и серьезное обсуждение его различных аспектов, с учетом трудностей, на которые мы указали в этом заключении, и сочетания заинтересованных сторон из соответствующих министерств, израильской полиции, местного управления и гражданского общества.

А. Фон

6. После многих лет, когда деятельность городской полиции регулировалась временным положением, законопроект закрепляет эту деятельность в постоянном законодательстве. Одновременно, предложение направлено на преодоление барьеров и вызовов, возникающих на местах, включая трудности в развертывании полиции в связи с расширением преступных явлений, которые инспекторы не имеют полномочий и возможностей для их решения.

7. В общем, следует положительно оценивать превращение временного регулирования, которое базирует работу городской полиции, в постоянное. Городская полиция, в рамках которой служат совместно инспекторы городских властей и полицейские, является одним из компонентов инфраструктуры полицейской деятельности и правоприменения в Израиле, особенно в областях преступлений, связанных с качеством жизни и насилием. Модель городской полиции и инспекторов имеет важные преимущества, наиболее заметным из которых является увеличение присутсвия правоприменительных и полицейских органов на местах для решения упомянутых преступлений, в то время как полиция испытывает трудности со всеми своими заданиями в связи с ограниченными ресурсами.

8. Законопроект основан на проекте закона по оптимизации городского правоприменения и надзора в местных властях (временное положение) (превращение временного положения в постоянное и другие поправки) (Поправка), 5784-2024 (далее: проект закона), который был опубликован для общественного обсуждения 25 июля 2024 года.

9. В указанном проекте предлагается расширить области работы и ответственности городской полиции, чтобы она могла заниматься также предотвращением враждебной террористической активности (ПХА) и нападений. Законопроект предлагает лишь частичное решение трудностей, на которые мы указали в отношении проекта закона, и, как будет объяснено далее, суть предложений осталась той же: перевод деятельности городской полиции в постоянный статус, параллельно с неконтролируемым расширением областей работы и ответственности службы и укреплением различных административных полномочий, связанных с созданием и деятельностью службы, находящейся в ведении министра по вопросам национальной безопасности.

Б. Проблематичное расширение назначения службы и полномочий инспекторов

10. В настоящее время городской полицейский аппарат может заниматься преступлениями, связанными с качеством жизни, и проводить действия по предотвращению насилия. Законопроект предлагает значительно расширить его назначение на борьбу с "уголовными преступлениями, представляющими угрозу жизни в общественном пространстве и предотвращение серьезного ущерба имуществу в общественном пространстве" (статья 2 законопроекта). Это существенное изменение в назначении аппарата вызывает несколько трудностей:

1. Неясность в определении назначения аппарата – термин "уголовные преступления, представляющие угрозу жизни" является размытым понятием, которое подвержено широкому толкованию и не имеет четкого определения в законодательстве (в инструкциях полиции данный термин относится к преступлениям из области дорожного движения и безопасности на дорогах).
2. Уполномочение городских должностных лиц осуществлять правоприменение на национальном уровне – законопроект предлагает уполномочить инспекторов городской полиции заниматься широким спектром преступлений, включая преступления в сфере внутренней безопасности, тяжкие преступления и преступления на дорогах. Кроме того, что у инспекторов отсутствует необходимая подготовка для этого (см. ниже), возникает реальная проблема в том, что инспекторы – они служащие городской администрации, которые были первоначально предназначены для работы с "муниципальными" преступлениями – фактически превратятся в полицейскую силу с аналогичными функциями службы Израильской полиции. Уже сейчас существует напряженность и путаница между местным муниципальным аспектом и полицейским национальным в оперативной деятельности аппарата. Законопроект может усугубить эту ситуацию.
3. Пренебрежение к делу о "преступлениях, связанных с качеством жизни" – законопроект может привести к значительному ущербу для первоначального назначения, ради которого был создан городской полицейский аппарат: ответ на местные ситуации, которые влияют на качество жизни граждан и сообщества, но полиция испытывает трудности с тем, чтобы ответить на них, путём "мягкого" правоприменения. Законопроект может снова привести к ситуации, когда не будет никакого городского полицейского органа, ответственного за борьбу с преступлениями, наносящими ущерб качеству жизни местных жителей.

11. Что касается полномочий инспекторов, согласно действующему закону, инспектор, получающий помощь, обладает полномочиями на идентификацию, обыск и задержание в целях помощи Израильской полиции в действиях по предотвращению насилия, если выполняются все следующие условия: в месте, упомянутом в законе (общественные парки, торговые зоны, пляжи, автостоянки, мероприятия под открытым небом, развлекательные зоны и сельскохозяйственные пространства); в месте, определенном начальником округа МВД Израиля; если действие насилия было совершено или собирается быть совершено в его присутствии или в присутствии другого лица, просящего о помощи и указывающего на него в присутствии инспектора, получающего помощь.

12. Законопроект предлагает значительно расширить полномочия инспекторов, что вызывает реальные трудности:

    1. Расширение полномочий инспекторов по отношению к широкому спектру преступлений – законопроект устанавливает, что полномочия на идентификацию, обыск и задержание инспекторов будут действовать в отношении широкого диапазона преступлений: преступления, которые могут нанести ущерб здоровью человека или ставят его под угрозу смерти или тяжелых увечий; преступления, которые могут нанести серьезный ущерб имуществу в общественном пространстве; подозрение в том, что лицо незаконно носит оружие, или собирается использовать оружие незаконно (статья 10 законопроекта). Это очень широкая формулировка, содержащая множество различных преступлений и полностью меняющая назначение городской полиции, как описано выше.
    2. Неясность в определении преступлений, которые подпадают под полномочия аппарата – законопроект упоминает типы преступлений, по которым возникает полномочие инспекторов, работающих в городской полиции. Например, инспектор, получающий помощь, может применять определенные полномочия, когда речь идет о "преступлении, которое может повредить здоровью человека или ставит его под угрозу смерти или тяжелых увечий" (статья 10 законопроекта). Неясно, является ли это закрытым и исчерпывающим списком типов преступлений, которые определяются как "угрозу жизни" в общественном пространстве. Более того, этот список не помогает прояснить, по каким именно преступлениям аппарат может действовать. Кроме того, неясно, позволяет ли законопроект городской полиции заниматься структурной работой по преступлениям, угрожающим жизни, и их предотвращению как частью диапазона преступлений, с которыми она справляется, или это аппарат, который предоставляет немедленный ответ и помощь полиции в случае совершения преступлений, угрожающих жизни. Например, неясно, будет ли аппарат уполномочен заниматься вопросами незаконных мигрантов (ШУХИ), чувствительной областью, которая была изначально и явно исключена из работы городской полиции.
       Неопределенность в этом плане является проблематичной и опасной, когда дело касается применения полномочий, которые могут иметь значительный вред для людей и сообществ. Кроме того, это может привести к путанице и неэффективности в реализации ответственности за правоприменение в Израиле.
    3. Неясность относительно применения полномочий инспекторами – согласно инструкциям полиции, инспекторы могут действовать самостоятельно только в отношении событий, получаемых из центра 106, и импровизированно только в рамках списка преступлений, перечисленных в инструкции. Тем не менее, вопрос о возможностях самостоятельного действия является одной из самых сложных тем, которые вызывают наибольшее влияние на назначение и характер аппарата. Действительно, уполномочивание инспекторов действовать с применением своих уникальных полномочий без присутствия полицейского может превратить органы в нечто вроде независимой полицейской силы.
    4. Широкая дискреция для инспекторов в отношении применения их полномочий – законопроект оставляет очень широкую дискрецию за инспекторами, получающими помощь: когда у них есть "подозрение" о том, что конкретное лицо собирается совершить уголовное преступление в ближайший момент (статья 10 законопроекта). Это отличается от существующего на сегодняшний день положения, согласно которому полномочия инспектора возникают, когда преступление было совершено в его присутствии или в присутствии другого лица, просящего о помощи и указывающего на преступника. Подчеркнем, что действия на основании "подозрения" являются действием, которое также может ставить под угрозу опытных полицейских и привести к неуместным действиям. В этом случае инспектор сможет применить свои полномочия, основываясь только на "подозрении", что человек носит оружие или собирается использовать оружие незаконно. Это в отличие от более строгого требования "разумного подозрения" в аналогичных случаях согласно закону, например, в отношении применения полномочий на обыск без приказа полицейского по поводу преступления насилия или незаконного ношения оружия.
    5. Расширение географической области, в которой инспекторы смогут действовать – в текущем правовом положении начальник округа определяет территорию, в которой инспекторы имеют право осуществлять полномочия в отношении насилия (в частности, в местах, предрасположенных к насилию). Законопроект предлагает снять это территориальное ограничение, и инспектор будет иметь возможность осуществлять полицейские полномочия практически в любом месте. Законопроект отменяет участие полиции в предварительном определении, в каких местах инспектор будет иметь право действовать, позволяя инспекторам действовать в общественном пространстве в целом.

13. В конечном итоге, законопроект предоставляет беспрецедентные полицейские полномочия внешним органам, которые не входят в состав органов безопасности Государства Израиль, относительно областей, находящихся в самом центре полицейской деятельности. До сих пор осуществление полномочий для таких органов было ограничено и сбалансировано, и касалось в основном преступлений насилия и качества жизни. Законопроект создаст реальность "множества полномочий" (jurisdictions) различных субъектов с перекрывающимися полномочиями, действующими на одной и той же территории, и позволит городским органам осуществлять полицейские полномочия по отношению к лицу, подозреваемому в том, что он может совершить преступление, которое может нанести ущерб другому человеку или причинить серьезный ущерб в общественном пространстве.

14. Таким образом, законопроект может усугубить проблемы, возникающие из-за множества различных органов, которые носят оружие в общественном пространстве и осуществляют полицейские полномочия. Поскольку деятельность инспекторов городских властей будет все более независимой, это может привести к оперативным ошибкам, угрожающим жизни, и неэффективности. В законопроекте не предусмотрено соответствующее строительство новой реальности, которая возникнет для решения этой проблемы.

15. Более того, в свете расширения назначения аппарата и полномочий инспекторов существует опасение по поводу злоупотребления полномочиями, особенно по отношению к уязвимым группам населения, включая арабское население Израиля и молодых людей из различных национальных меньшинств (например, молодежь эритрейской общины).

16. Необоснованное широчайшее вовлечение политического уровня в деятельность аппарата при одновременном снижении контроля полиции и уменьшении парламентского контроля. Законопроект предоставляет широкие административные полномочия министру по вопросам национальной безопасности в вопросах управления и функционирования аппарата, что вызывает опасение о том, что вес, который будет отдаваться политическим соображениям, превысит профессиональные соображения в важных решениях, касающихся гражданской безопасности Израиля:

1. Выбор властей, в которых будет действовать аппарат – в текущем правовом положении, обеспечение функционирования городской полицейской службы в конкретном городе требует указа министра по безопасности с согласия министра внутренних дел и утверждения комитета по национальной безопасности Кнессета. Законопроект предлагает изменить это положение и установить, что соответствующее решение будет приниматься министром по вопросам национальной безопасности на основе критериев, которые он установит в правилах, в консультации с Израильской полицией и с согласия министра внутренних дел. Согласно предложению, критерии будут учитывать, среди прочего, следующие данные: уровень преступности в областях местного самоуправления по преступлениям, которые министр определит в консультации с Израильской полицией; численность населения; социально-экономический индекс и индекс периферии по данным Центрального статистического бюро. Однако министр может, с согласия министра внутренних дел, установить, что в отношении типа местного управления, который будет установлен, будут применяться только часть критериев или будут применяться другие критерии, которые будут установлены (статья 5 законопроекта). Кроме того, согласно законопроекту, министр установит правила с согласия министра внутренних дел и в консультации с Израильской полицией необходимые условия для создания и функционирования городской правоохранительной службы.
2. Прекращение деятельности аппарата в властях – согласно законопроекту, министр может установить указом, с согласия министра внутренних дел, что в определенной местной власти деятельность аппарата будет прекращена, среди прочего, потому что она не выполнила обязательства, требуемые от нее для создания или функционирования аппарата. У местных властей есть право на слушание перед министром перед принятием решения. Кроме того, министерство по вопросам национальной безопасности может уменьшить объем своего участия в финансировании инспекторов в определенной местной власти, когда она не выполняет обязательства, требуемые от нее для создания или функционирования аппарата (статья 5 законопроекта).
3. Назначение инспектора, получающего помощь, и отмена назначения – действующий закон позволяет министру по вопросам национальной безопасности устанавливать, какие городские инспекторы будут уполномочены на должность инспектора, получающего помощь, для осуществления полномочий, указанных в законе. В свете расширения сценариев, в которых инспекторы, получающие помощь, смогут действовать, законопроект устанавливает основания, которые могут привести к отмене назначения инспектора, получающего помощь, и также предлагается, что при реализации одного из оснований полиция обратится в Главное управление государственной полиции в министерстве по вопросам национальной безопасности с аргументированным письменным запросом на отмену освещения инспектора, получающего помощь (статья 10 законопроекта). Тем не менее, законопроект оставляет открытыми несколько важных вопросов в этом отношении. Например, неясно, кто принимает решение об отмене назначения инспектора, получающего помощь. Если это касается министра по вопросам национальной безопасности, то это увеличивает его административные полномочия в управлении аппаратом.

17. В свете предлагаемых изменений возникает опасение, что увеличится вес политических соображений в решениях о том, где будет создан и функционировать аппарат, и где будет прекращена его работа. Между тем, опыт последнего десятилетия показывает, что развертывание аппарата положительно сказывалось на сообществах меньшинств и периферии. Существует опасение, что тенденция в этом отношении может измениться.

18. На фоне формирования городской полиции, расширения ее назначения и полномочий и влияния министра на деятельность аппарата, законопроект предлагает устранить важные элементы контроля за деятельностью аппарата:

1. Уменьшение возможности полиции управлять аппаратом и контролировать его деятельность – законопроект предлагает отказаться от необходимости одобрения начальника округа относительно места, где инспекторы могут осуществлять полицейские полномочия, а также относительно права инспектора носить оружие. Это уменьшение становится особенно заметным, учитывая, что министерство по вопросам национальной безопасности в настоящее время продвигает инициативу, которая позволит инспекторам носить длинный огнестрельный оружие для выполнения своих функций по причинам, которые неясны, и несмотря на то, что они не были подготовлены для этого. Также важные аспекты функционирования аппарата, такие как определение структуры аппарата и его состава, а также тип преступлений, которые вызывают необходимость в создании аппарата, осуществляются только в консультации с полицией, которая является ответственным органом согласно закону за поддержание общественного порядка и безопасность жизни и собственности.
2. Уменьшение парламентского контроля за деятельностью аппарата – законопроект сокращает вовлеченность законодательной власти, которая больше не должна одобрять расширение деятельности аппарата в дополнительные властные органы (статья 5 законопроекта). Кроме того, законопроект отменяет обязанность министра информировать Кнессет о реализации закона без всякого разумного объяснения (статья 14 законопроекта).

19. Отсутствие обращения к необходимой квалификации инспекторов. Несмотря на значительное изменение, предлагаемое законопроектом, он не включает необходимые корректировки в отношении процесса набора и подготовки служащих в аппарате. В общем, подготовка является основным инструментом государственного механизма, предназначенным для обеспечения того, чтобы лица, уполномоченные осуществлять полномочия от имени государства, действительно были компетентны выполнять обязательства государства предоставлять добросовестные и эффективные услуги, соблюдая при этом этические стандарты. Инспекторы, получающие помощь, которые являются гражданской ногой в городской полиции, проходят относительно короткую подготовку, которая составляет всего пять дней, прежде чем они выходят на улицу для осуществления полицейских полномочий. Ранее высказывались мнения о том, что такая подготовка недостаточна для получения прав полицейского и осуществления правоприменительных функций. Отсутствие подготовки также было выявлено как причиной ограниченного использования своими полномочиями.

20. Более того, было установлено, что городской правоохранительный аппарат обрабатывает события, для которых он изначально не был создан, и даже события, обработка которыми запрещена инструкциями полиции, такие как дела о незаконном пребывании (ШУХ) и судебные решения.

21. Точка слабости городской полиции на данный момент, которая будет только усугублена с предложенной расширением, заключается в охвате подготовки по сравнению с объемом и сложностью навыков, требуемых от инспекторов, получающих помощь. Чтобы предоставить гражданам "демократическую безопасность", которая соответствует ожиданиям граждан от властей в отношении обеспечения уровня безопасности и защиты, а также соблюдения закона, прав граждан и их достоинства, необходима углубленная подготовка, которая даст как профессиональные навыки, так и усвоение демократических ценностей и этических обязанностей, которые имеют важное значение, когда государство предоставляет полномочия, имеющие потенциал для нанесения вреда гражданам.

22. Законопроект не решает эти вызовы. Учитывая значительное расширение функций аппарата и полномочий инспекторов и дискреции в отношении их применения, а также факт, что министерство по вопросам национальной безопасности параллельно продвигает предоставление длинного оружия инспекторам, решение не адаптировать законопроект к подготовке инспекторов вызывает серьезные проблемы, последствия которых могут быть опасными. Законопроект указывает на то, что только инспектор, получивший помощь, прошедший подготовку, сможет осуществлять полномочия. Тем не менее, в решении не упоминается вопрос о том, требуется ли дополнительная подготовка для действующих инспекторов в свете нового диапазона преступлений, с которыми им теперь придется иметь дело, или более длительная подготовка для новых инспекторов, которые будут назначены. Если существует финансовый бюджет для такой подготовки, важно найти подходящий бюджетный источник (в том случае, если есть ожидание, что местные власти компенсируют дефицит через местные обучения, это должно быть явно предусмотрено и учитывать последствия различных ресурсов и возможных различий в подготовке).

23. Процесс законодательного регулирования. Учитывая трудности, которые ставит законопроект и его множество последствий, необходимо глубоко обсудить возможные последствия изменений, в том числе учитывая сложность действий аппарата в системе полицейской и правоприменительной деятельности в Израиле.
    Как упоминалось выше, действительно, проект закона был опубликован в конце июля 2024 года, однако кажется, что значительная часть работы правительства проводилась именно после его публикации, и в результате нынешний законопроект включает значительные изменения и требует отдельных и глубоких общественных обсуждений.

24. Наконец, следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту упоминается, что городская полиция позволяет действовать по стратегии "решения проблем" (или "проблемно-ориентированного полицейского подхода"). Эта стратегия правоохранительных действий, включенная в проактивные концепции полицейского контроля, действительно является эффективным и важным способом действий, применяемым по всему миру и также в Израильской полиции. Тем не менее, ни в практике, существующей в городской полиции, ни в новом проекте закона не проводятся действия, соответствующие этой стратегии. Принятие основанного на исследовании подхода явно является важной целью для Израильской полиции и для городской полиции, однако текущий законопроект далеко от реализации этой цели.

25. Обзор. Городская полиция является ключевым элементом инфраструктуры полицейской деятельности и правоприменения в Израиле в областях преступлений, связанных с качеством жизни и насилием, и ее закрепление в постоянном законодательстве после фактически десятилетия является благим делом. Тем не менее, предлагаемый законопроект вызывает ряд существенных трудностей, требующих основательного и профессионального общественного обсуждения:

1. Расширение назначения городской полиции таким образом, которое может негативно сказаться на реализации ее первоначального назначения – правоприменении в отношениях к преступлениям, связанным с качеством жизни и насилием, имеющим повседневное влияние на личную безопасность граждан и сообществ в Израиле.
2. Значительное и неопределенное расширение полномочий инспекторов городской полиции и их географической деятельности, что может превратить их в настоящую полицейскую силу, несмотря на их ограниченные полномочия, с рисками оперативных ошибок, возникающих из-за деятельности различных вооруженных сил на одной и той же территории, и риском проблемного правоприменения относительно особенно уязвимых людей и сообществ.
3. Увеличение влияния политического уровня на объем и метод развертывания городской полиции, с риском увеличения веса, который будет отдаваться политическим соображениям в ущерб профессиональным при принятии важных решений, касающихся гражданской безопасности Израиля и распределения общественных ресурсов, касающихся безопасности.
4. Уменьшение парламентского контроля за деятельностью городской полиции, именно в то время, когда закрепляется деятельность аппарата и расширяются его назначение и полномочия.
5. Неудовлетворительное решение недостатков в квалификации и подготовке инспекторов городской полиции, включая финансовый аспект, несмотря на предложение значительно расширить их полномочия.

26. Мы призываем обеспечить упорядоченный законодательный процесс законопроекта, который позволит глубокое и серьезное обсуждение его различных аспектов, с учетом трудностей, на которые мы указали в этом заключении, и сочетания заинтересованных сторон из соответствующих министерств, израильской полиции, местного управления и гражданского общества.

С уважением,

Адвокат МИрит Леви
Исследователь
Центр национальной безопасности и демократизации
Доктор Яэль Литмановиц
Старший исследователь
Центр национальной безопасности и демократизации
Доктор Эран Шамир Борер
Директор центра национальной безопасности и демократизации