Законопроект П/2314/25: Законопроект-основа: правительство (изменение № 13)

Кнессет

Юридический офис

(Ссылка: 2023-047939)

К вашему вниманию Членам специального комитета по поправкам к Основному закону: правительство

Здравствуйте,

Тема: Подготовительный документ по законопроекту Основного закона: правительство (Поправка – судебный контроль по вопросу пригодности при назначении) (פ/2314/25)

А. Законодательство по вопросу пригодности министров и их отстранения от должности

1. Основной закон: правительство (далее – Основной закон) устанавливает правила относительно процесса назначения министров правительства, их пригодности к службе и их отстранения от должности.

2. В статье 6 Основного закона установлены пять условий пригодности в отрицательной форме, согласно которым не может быть назначен министр человек – (а) который не является гражданином Израиля и не является резидентом Израиля; (б) который занимает должность или пост, указанные в статье 7 Основного закона: Кнессет, что препятствует ему быть кандидатом в Кнессет, если только он не прекратил занимать эту должность или пост до своего назначения или в более ранний срок, как будет определено законом; (в) кто был осужден за преступление и приговорен к реальному тюремному заключению, и на день его назначения не прошло семи лет с момента, когда он завершил отбывание наказания, если только председатель Центральной избирательной комиссии не установил, что преступление, за которое он был осужден, в обстоятельствах дела не является позорным; (г) кто является обладателем гражданства, не являющегося израильским; (д) кто вышел из своей фракции и не подал в отставку с должности члена Кнессета незадолго до своего выхода.

3. Основной закон устанавливает четыре возможности для прекращения полномочий министра: (1) отставка министра путем подачи письменного заявления премьер-министру; (2) отстранение министра от должности премьер-министром после уведомления правительства об этом; (3) прекращение полномочий в связи с его избранием или назначением на должность, указанную в статье 7 Основного закона: Кнессет; (4) в день вынесения решения суда, который осудил министра за преступление и установил, что это преступление является позорным.

4. Статья 5 Основного закона: правительство 1968 года, которая касалась, среди прочего, вопроса пригодности для службы в качестве министра, установила одно условие, а именно, что министр должен быть гражданином и резидентом Израиля. Кроме того, Основной закон очертил возможность прекращения полномочий министра путем подачи заявления об отставке с его стороны или по решению премьер-министра после уведомления правительства о намерении сделать это.

5. В 1992 году был принят новый Основной закон по модели прямых выборов премьер-министра, в котором были добавлены дополнительные условия пригодности, помимо указанных выше. Так, было установлено, что не может быть назначен министр, кто не пригоден быть кандидатом в Кнессет; кто был осужден за преступление, связанное с позором, и с момента завершения отбывания наказания не прошло десяти лет; и было установлено, что член Кнессета, который вышел из своей фракции и не подал в отставку с должности незадолго до своего выхода, не может быть назначен министром в течение срока полномочий данного Кнессета. Также была добавлена возможность отстранения министра от должности решением Кнессета большинством в 70 голосов его членов, по рекомендации большинства членов Комитета Кнессета и после того, как министру была предоставлена возможность изложить свои доводы перед комитетом и перед пленарным заседанием Кнессета.

6. В 1996 году было установлено еще одно условие пригодности, согласно которому не может быть назначен министр, кто является обладателем другого гражданства, от которого он может освободиться, и не сделал всего необходимого с его стороны для этого.

7. В 2001 году, с отменой прямых выборов и установлением текущего Основного закона: правительство, была отменена полномочия Кнессета по отстранению министра от должности, как указано, и добавлено положение, устанавливающее автоматическое прекращение полномочий министра в связи с преступлением, как указано выше в пункте 3(4), а также были установлены условия пригодности для службы в качестве министра, указанные выше в пункте 2.

8. В 2022 году было изменено условие пригодности, касающееся осуждения за преступление, так что только тот, кто был осужден за преступление и приговорен к реальному тюремному заключению, и на день его назначения не прошло семи лет с момента, когда он завершил отбывание наказания, не сможет служить министром, если только председатель Центральной избирательной комиссии не установит, что преступление, за которое он был осужден, в обстоятельствах дела не является позорным.

Б. Основные решения Верховного суда по вопросу назначения министров Б.1. Багац 3094/93 Движение за качество управления в Израиле против правительства Израиля и др. (8.9.1993); Багац 4267/93 Амети – Граждане за надлежащее управление и чистоту нравов против Ицхака Рабина, премьер-министра Израиля и др. (8.9.1993)

9. В 1993 году Верховный суд установил в двух решениях, что даже если назначение министра или заместителя министра соответствует условиям пригодности, в определенных обстоятельствах решение премьер-министра не отстранять его от должности будет неразумным и подлежит судебному контролю.

10. В деле Дераи судья Шамгар в большинстве мнений установил, что полномочия премьер-министра отстранить министра от должности являются «полномочиями, которые могут стать обязательными». Согласно суду, неисполнение полномочий, предоставленных премьер-министру, отстранить министра от должности в обстоятельствах, когда вменяемые преступления являются серьезными, является крайним проявлением неразумности.

11. В деле Пинаси судья Барак в большинстве мнений установил, что «пригодность отдельно, а усмотрение отдельно». В соответствии с этим судья Барак установил, что несмотря на отсутствие явной «пороговой преграды» в законе, обладатель полномочий должен рассматривать назначение, балансируя между различными соображениями и придавая большое значение соображению общественного доверия. В соответствии с этой проверкой было установлено, что премьер-министр должен отстранить заместителя министра от должности.

12. Эти решения, получившие название прецедента Дераи-Пинаси, утвердили принцип «пригодность отдельно, а усмотрение отдельно» – согласно которому следует оценивать разумность решения назначающего органа в соответствии с соображениями чистоты нравов и общественного доверия, отдельно от формальных условий пригодности, установленных законом.

Б.2. Багац 2533/97 Движение за качество управления в Израиле против правительства Израиля и др. (15.6.1997)

13. В 1997 году судья Левин в большинстве мнений повторил прецедент Дераи-Пинаси, однако установил, что в свете того, что против министра Нагби не было предъявлено обвинение, «ответственность за это или то решение возложена по закону на премьер-министра, а не на суд, и премьер-министр несет ответственность за решение перед Кнессетом и перед общественностью, и они отреагируют, если захотят отреагировать, теми способами, которые закон открывает перед ними».

14. Судья Замир добавил, что «пятно, которое прилипло к министру, недостаточно для того, чтобы премьер-министр был обязан, с юридической точки зрения, отстранить его от должности».

Б.3. Багац 1993/03 Движение за качество управления в Израиле против премьер-министра (9.10.2003)

15. В 2003 году, после того как министр Нагби был расследован по подозрению в других преступлениях, за которые также не было предъявлено обвинение, было установлено, что в случаях, когда обвинение не было предъявлено, потребуются крайние и исключительные обстоятельства, чтобы установить обязанность премьер-министра отстранить министра от должности, и что в этом отношении у него есть широкий диапазон разумности.

Б.4. Багац 1400/06 Движение за качество управления в Израиле против исполняющего обязанности премьер-министра (6.3.2006)

16. В 2006 году, после того как министру Нагби было сообщено о предъявлении обвинения против него с учетом слушания, был подан еще один иск о его отстранении от должности. В решении суда было установлено, что судебное вмешательство в обстоятельства дела является чрезмерным, учитывая первичность уголовного процесса и презумпцию невиновности.

Б.5. Багац 5853/07 Эмона Движение религиозных женщин против премьер-министра (2007)

17. В 2007 году был подан иск против разумности назначения министра Рамона после того, как он был осужден за преступление, не связанное с позором. В ответе на иск государство утверждало, что усмотрение, предоставленное премьер-министру и правительству относительно назначения министров, является очень широким, и что «закон создал формальные критерии для пригодности человека, осужденного за преступление, к службе министра в правительстве, которые предназначены для создания уверенности и стабильности в применении надлежащих стандартов для службы министра».

18. Кнессет в ответе на иск утверждал, что «это политический процесс, в котором область судебного вмешательства является крайне ограниченной, особенно когда речь идет о взаимосвязях между Кнессетом и правительством, которые несут особую политическую нагрузку», и что Кнессет принял свое решение, полностью осознавая все факты и различные соображения.

19. Иск был отклонен. В своем решении судья Прокачия повторила прецедент, согласно которому «где ограничения на назначение [то есть – условия пригодности] не выполняются, это не означает, что перед нами «отрицательный порядок», который делает недействительным любое назначение; [и] на обладателе полномочий лежит обязанность проявить усмотрение относительно назначения и сбалансировать надлежащим образом различные соображения, относящиеся к делу, в соответствии с их относительной значимостью»; однако она отметила, что ограничения, установленные в Основном законе по поводу пригодности к назначению «влияют на диапазон усмотрения назначающего органа», и что они «отражают те стандарты, которые законодатель счел надлежащими для обеспечения ценностного порога для человека в правительстве».

20. Судья Грунис также установил, что иск следует отклонить, но по другой причине. Во-первых, судья Грунис отметил, что следует обратить внимание на то, что речь идет не только о судебном контроле за административным решением, но и о решении Кнессета, которое должно одобрить назначение. Такое решение находится в области парламентского контроля, и поэтому следует проявлять сдержанность при осуществлении судебного контроля в этом отношении; во-вторых, судья Грунис отметил, что даже в случае вмешательства в решение Кнессета, суду следует избегать вмешательства в решения, в которых политический компонент имеет большое значение; и в-третьих, судья Грунис считал, что у суда нет особого преимущества или превосходной экспертизы в вопросе неразумности.

21. Судья Арбель (в меньшинстве считала, что назначение неразумно) ответила на это, что надлежащим решением для этой проблемы не является отмена основания разумности в таких случаях, а максимальное сдерживание суда при его применении.

Б.6. Багац 9223/10 Движение за качество управления в Израиле против премьер-министра (19.11.2012)

21. В 2012 году Верховный суд установил, что премьер-министру предоставлено широкое усмотрение в вопросе о том, следует ли отстранить министра от должности на фоне критики его работы, больше, чем в отношении подозрений в нарушении чистоты нравов или неэтичном поведении. Таким образом, было установлено, что нет оснований применять прецедент Дераи-Пинаси к случаю, в котором государственный контролер установил, что министр финансов и министр внутренних дел несут «особую ответственность» за катастрофу на Кармеле, в том числе из-за статуса отчета государственного контролера, который не имеет обязательной юридической силы, и из-за системных уроков, извлеченных после катастрофы.

Б.7. Багац 4921/13 ОМЦ Граждане за надлежащее управление и социальную справедливость против мэра Рамат-Шарона (14.10.2013)

22. В 2013 году прецедент Дераи-Пинаси также был применен к назначению глав местных властей. Таким образом, Верховный суд приказал прекратить полномочия нескольких мэров в связи с предъявлением обвинений против них в преступлениях, связанных с чистотой нравов, но разрешил им участвовать в предстоящих выборах на пост мэра.

Б.8. Багац 3997/14 Движение за качество управления в Израиле против министра иностранных дел (12.2.2015)

23. В 2015 году, в иске, поданном против назначения Нагби на пост заместителя министра иностранных дел, несмотря на то, что он был осужден за преступление дачи ложных показаний, в рамках которого было установлено, что он является позорным и ему был наложен штраф, все судьи расширенного состава сочли, что назначение разумно в обстоятельствах дела, но разделились в отношении обоснования этого решения.

24. Судья Грунис в своем решении отметил, что прецедент Дераи-Пинаси был установлен «на фоне отсутствия законодательного регулирования в Основных законах», однако после изменения Основного закона: правительство в 2001 году больше не существует законодательного пробела по этому вопросу. По мнению Груниса, «можно, конечно, считать, что существующий порядок в Основных законах недостаточен или нежелателен. Однако я сомневаюсь, что есть место использовать основание разумности для того, чтобы превратить закон, который можно считать желательным (и можно считать иначе), в существующий закон».

25. Судья Грунис также указал на проблематичность использования основания разумности для оценки решения публичного органа, учитывая аморфное определение «ценностного дефекта», которое может повлиять на пригодность кандидата к назначению, и широкий спектр соображений, которые должны быть рассмотрены уполномоченным, некоторые из которых «очень трудно измерить судом», по его словам.

26. С другой стороны, заместитель председателя суда Рубинштейн считал, что «нет ничего плохого в использовании основания разумности, которое, конечно, должно применяться разумно и осторожно в надлежащем месте»; председатель суда Наор подчеркнула важность основания разумности, поскольку оно укоренено в израильской судебной практике на протяжении нескольких десятилетий, и что тот факт, что оно является «концепцией клапана», позволяет разумности быть «мостом, с помощью которого право может предложить современные решения для новых социальных проблем»; судья Хаят (в то время) отметила, что даже если применение основания разумности иногда сложно, это не оправдывает его абсолютное отрицание.

Б.9. Багац 3095/15 Движение за качество управления в Израиле против премьер-министра Израиля (13.8.2015)

27. В 2015 году, через 22 года после установления прецедента Дераи-Пинаси, Верховный суд снова рассмотрел вопрос разумности назначения Дераи на пост министра. Судья Хаят (в то время) в большинстве мнений установила, что назначение Дераи на пост министра экономики и развития Негева и Галилеи является разумным, несмотря на его уголовное осуждение и отбывание реального тюремного заключения, в том числе из-за значительного времени, прошедшего с момента совершения преступлений и с момента завершения отбывания наказания.

28. Судья Хаят считала, что назначение находится «на грани разумности», но отметила широкий диапазон усмотрения, предоставленный премьер-министру в этом вопросе; мнение юридического советника правительства по этому вопросу, которое позволило назначение с ограничением Дераи от участия в назначении на судебные должности; также судья Хаят отметила, что «у избранного нет «права» быть министром, но тот факт, что полномочия кандидата на пост министра получили парламентское одобрение, может несколько ослабить силу аргумента о том, что назначение подрывает общественное доверие к государственным системам».

Б.10. Багац 232/16 Движение за качество управления в Израиле против премьер-министра Израиля (8.5.2016)

29. В 2016 году, в иске, поданном против назначения члена Кнессета Дераи на пост министра внутренних дел, судья Джубран в большинстве мнений установил, что преступления, за которые был осужден член Кнессета Дераи, не связаны с «прямой и существенной связью» с должностью министра внутренних дел, несмотря на то, что они произошли в период, когда он занимал несколько высоких должностей в этом министерстве, и поэтому эти трудности не выводят назначение за пределы разумности. В меньшинстве суд