Правительственный законопроект: Законопроект о борьбе с терроризмом (изменение № 9 и временная норма) (потребление террористической пропаганды), 5784-2023 (разделение дел между прокуратурой и полицейским обвинением)

Справочный материал

1

29 октября 2023
י"ד בחשון התשפ"ד
К: Члены Комитета по конституции, праву и правосудию
От: Юридической службы Комитета

Документ подготовки к обсуждению, назначенному на 30.10.2023 - Законопроект о борьбе с терроризмом (Поправка № 9 и временная норма) (Потребление пресс-релизов терроризма), תשפ"ד-2023 (м-1664)
Правительственный законопроект предлагает внести изменения в несколько статей Закона о борьбе с терроризмом, התשע"ו-2016 (далее - Закон о борьбе с терроризмом или Закон). Основное внимание законопроекта уделяется созданию нового и исключительного преступления, которое уголовно наказывает тех, кто потребляет (последовательно и постоянно) публикации террористических организаций, что будет временной нормой на два года. Согласно пояснительной записке, целью предложения является предоставление правоохранительным органам дополнительного инструмента для борьбы с терроризмом с акцентом на индивидуальные нападения.
Также предлагается закрепить в качестве постоянных норм несколько дополнительных положений, связанных с применением норм по преступлениям согласно Закону о борьбе с терроризмом – как будет подробно описано ниже.

Предложенный порядок

1. Новое предлагаемое преступление –

• Предлагается установить, в качестве временной нормы на два года, новое преступление, касающееся систематического и постоянного потребления публикаций определенных террористических организаций, при этом публикация, которую потреблял человек, является: (1) прямой призыв к совершению террористического акта; или (2) слова восхваления, симпатии или поощрения террористического акта; или (3) публикация доказательства совершения террористического акта, сопровождаемая потреблением публикаций с прямым призывом или слова восхваления, симпатии или поощрения. Предлагаемое наказание за это новое преступление составляет год тюремного заключения.
• По предложению закона, потребление, которое было сделано случайно или добросовестно, или с правомерной целью - в том числе для предоставления информации общественности, предотвращения преступлений или для научных целей - не будет считаться запрещенным потреблением.
• Террористическая организация, чьи публикации запрещены для потребления, будет только той террористической организацией, которая включена во Второе приложение к закону, и на данный момент предлагается включить в приложение Исламское государство (ДАИШ) и организацию ХАМАС, при этом в будущем министр юстиции, с согласия министра обороны и одобрения комитета, сможет добавить в приложение еще организации, если он убедится, что потребление публикаций этой организации создает риск совершения террористического акта, учитывая характеристики организации, районы деятельности и способ, которым она вербует активистов.

2. Кроме того, предлагается внести изменение в качестве постоянной нормы в статью 24(д) Закона о борьбе с терроризмом, которая устанавливает, что орган, разрешающий подачу обвинительного акта по преступлениям, связанным с борьбой с терроризмом, является юридический советник правительства (согласно указанной статье 24). Предлагается добавить в статью, что юридический советник правительства вправе делегировать полномочия по утверждению подачи обвинительных актов государственному прокурору и заместителю государственного прокурора.
3. Наконец, предлагается установить в качестве постоянной нормы, что преступления согласно Закону о борьбе с терроризмом будут обрабатываться прокуратурой. В распределении обработки дел между прокуратурой и полицейской службой ранее было установлено, что преступления согласно указу о предотвращении терроризма и другие подобные преступления будут обрабатываться прокуратурой, однако при законодательстве Закона о борьбе с терроризмом в 2016 году дополнение к Закону о уголовном процессе не было скорректировано соответственно. Поэтому предлагается сейчас внести поправку в Закон о уголовном процессе, чтобы было ясно, что преступления согласно Закону о борьбе с терроризмом будут продолжать обрабатываться прокуратурой.

2

Предыстория нового преступления
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что "интенсивный просмотр публикаций терроризма определенных организаций может порождать процесс индукции, своего рода 'мытье мозгов' самого себя, что может привести к тому, что желание и мотив совершить террористический акт достигнут очень высокой степени зрелости, при этом финальным триггером, который приведет к необходимости содержания террора совершить террористический акт, может стать случайный фактор, который невозможно предсказать или предотвратить заранее." Ярким примером этого явления является организация ДАИШ, которая, будучи надрегиональной организацией, вербует активистов для организации и совершения действий путем публикации контента в сети, с целью побудить людей по всему миру совершить террористические акты от их имени после просмотра этого контента.
Учитывая вызовы, которые ставят такие организации, и хотя предлагаемое преступление необычно пытается привлечь к ответственности 'внутренние мысли', которые обычно не подлежат наказанию в уголовном праве, правительство пытается установить это преступление.

Сравнительное право
Насколько нам известно, в настоящее время нет аналогичного преступления в других странах, однако следует упомянуть в этом контексте о существующем праве в Великобритании и Франции.
В Законе о борьбе с терроризмом в Великобритании – с 2019 года было закреплено уголовное преступление, криминализирующее просмотр материалов, которые могут быть полезны лицу, совершающему или готовящему совершение террористического акта, например, инструкции по созданию бомбы (статья 58 того закона).

Таким образом, преступление больше похоже на преступление приготовления, чем на преступление индукции, как предлагается здесь.
Во Франции ранее было установлено аналогичное преступление, как предлагается в данном законопроекте, однако Конституционный суд Франции установил, что это представляет собой неконституционное преступление и отменил его (дважды).

1

58 Сбор информации.
(1) Лицо совершает правонарушение, если—
(а) собирает или делает запись информации, которая с высокой вероятностью может быть полезна лицу, совершающему или готовящемуся к террористическому акту,
(б) владеет документом или записью, содержащей такую информацию, или
(в) лицо просматривает или иным образом доступом, посредством интернета, документ или запись, содержащую такую информацию.
(1A) Случаи, в которых лицо собирает или делает запись в целях подраздела (1)(а), включают (но не ограничиваются) те случаи, когда лицо делает это с помощью интернета (будь то путем загрузки записи или иным образом).
(2) В этом разделе "запись" включает в себя фотографическую или электронную запись.
(3) Является защитой для лица, обвиняемого в правонарушении по этому разделу, доказать, что у него была разумная причина для своего действия или обладания.
(3А) Случаи, в которых у лица есть разумная причина в целях подраздела (3), включают (но не ограничиваются) те случаи, когда—
(а) на момент действия или обладания лицо не знало и не имело основания полагать, что документ или запись содержат, или вероятно содержат, информацию, которая может быть полезна лицу, совершающему или готовящемуся к террористическому акту, или
(б) действие или обладание лица были для целей—
(и) выполнения работы в качестве журналиста, или
(ii) академического исследования.
(4) Лицо, виновное в правонарушении по этому разделу, будет нести ответственность—
(а) при осуждении в рамках обвинительного акта на срок лишения свободы не более 15 лет, штраф или то и другое, или
(б) при осуждении по упрощённой процедуре на срок лишения свободы не более шести месяцев, штраф, не превышающий предусмотренного законом максимума, или то и другое.

2

Текст статьи во французском законе, который был отменен, по данным сайта суда:
"Действие постоянного доступа к онлайн-сервисам публичной коммуникации, которые демонстрируют сообщения, изображения или представления, которые прямо поощряют совершение террористических актов, или защищают эти действия, когда эта служба имеет целью продемонстрировать изображения или представления этих действий, состоящих из добровольного вреда жизни, подлежит наказанию тюремным заключением сроком на два года и штрафом в размере 30 000 евро.

3

Французский суд установил, что закон нарушает конституционные права непропорциональным образом, так как преступление не содержит элемент психического намерения совершить террористический акт или поддержать идеологию террора, а также, что защита "доброго намерения" является слишком неопределенной, чтобы исправить проблемы в законодательстве. Дополнительно было установлено, что поправка не требуется из-за других инструментов, которыми располагают органы власти, чтобы справиться с этой проблемой.
В связи с этим французский законодатель скорректировал законодательство и попытался прояснить защиту тем, что просмотр должен также включать в себя "желание участвовать в идеологии".
Тем не менее, даже эта поправка была отменена французским судом по аналогичным причинам.

1.

Вопросы для обсуждения:

1. Предлагается обсудить обоснование для установления преступления потребления контента террора.
   В общем, в уголовном праве не наказывают за мысли, не сопровождаемые действиями, или за действия, совершаемые в частном порядке в пределах личного пространства человека. На самом деле, даже действия приготовления к совершению преступления обычно не подлежат наказанию, когда в Законе о борьбе с терроризмом была предусмотрена исключительная статья, касающаяся определенных действий приготовления (статья 28 Закона о борьбе с терроризмом). С другой стороны, предлагаемое преступление обвиняет человека еще до того, как он имеет намерения совершить действие, и еще до того, как можно установить возможность того, что потребление приведёт к совершению террористического акта. Поэтому, даже нельзя сказать, что это "преступление приготовления", а это преступление, уголовно наказывающее поведение широкой публики, которое не представляет угрозы для общества, из-за опасений о психологическом процессе, в результате которого определенная часть этого общества может стать опасной и совершить террористический акт.
   Более того, в предлагаемом преступлении нет требования доказать психический элемент намерения или цели идентифицироваться с террористической организацией, или какого-либо вероятностного элемента (например, реальная возможность того, что человек совершит террористический акт или присоединится к террористической организации). В результате, для иллюстрации, преступление может затронуть множество невинных граждан страны, которые интенсивно потребляли контент, относящийся к ужасам, совершенным ХАМАС в поселках на границе с Газой (контент, который включал в себя документирование и даже слова поддержки его действий). Действительно, согласно предложенному тексту, тот, кто потреблял этот контент "с правомерной целью", не подпадёт под элементы преступления, однако это относительно неопределенный термин, особенно когда речь идет о человеке, который не может установить, что просмотр происходил на основе "профессиональной" специфики (журналист, исследователь и т.п.) - см. ниже.
   Учитывая вышеизложенное, предлагается спросить представителей правительства, какое оправдание существует для установления такого широкого преступления, и нельзя ли уточнить и сосредоточить область его применения. Из-за связанных с этим конституционных прав, прежде всего права на свободу от лишения свободы, права на автономию и права на информацию, также следует рассмотреть, соответствует ли предложенный регламент критериям ограничения. Как уже упоминалось, в сравнительном праве было установлено в отношении аналогичного преступления, что оно не является конституционным.

2.

Элементы предлагаемого преступления
Предлагается, чтобы комитет обратил внимание на следующие аспекты предлагаемого преступления -

• "Пассивное потребление"? В настоящее время потребление публикаций терроризма, как правило, происходит в виртуальном мире, в том числе в социальных сетях, таких как Facebook, X (прежний Twitter) или TikTok. На этих платформах, иногда "потребление" публикаций происходит пассивно, когда алгоритм управляющего контентом предоставляет зрителю или пользователю текстовые и визуальные материалы без активного поиска со стороны человека. То же самое касается тех, кто состоит в группах WhatsApp, насчитывающих большое количество участников. Поскольку платформа, на которой смотрит человек, показывает ему, даже систематически и постоянно, запрещенные публикации, без того, чтобы он активно искал их, будет ли это считаться запрещенным потреблением?
  Следует отметить, что в статье 214(б3) Уголовного кодекса существует другое преступление "потребление", касающееся потребления публикаций педофилии - "лицо, обладающее публикацией непристойности, содержащей изображение несовершеннолетнего, или потребляющее такую публикацию даже без обладания ею, подлежит наказанию - лишение свободы на срок одного года...". Согласно пояснительной записке к указанной статье 214(б3), в отличие от термина "просмотр", термин "потребление" не относится к ситуации, где зритель "абсолютно пассивен". Тем не менее, в современном мире, когда социальные сети функционируют иначе, чем раньше, и публикации терроризма доступны также на платформах, открытых для широкой публики, есть опасения, что термин "потребление" будет интерпретирован так, чтобы включать также пассивное потребление, и предлагается, чтобы комитет обратил на это внимание.
• Виды запрещенных публикаций для потребления - доказательства совершения террористического акта: в законопроекте предлагается запретить потребление публикаций, документирующих совершение террористического акта, однако только если это потребление сопровождалось потреблением публикаций с прямым призывом или словами восхваления, симпатии или поощрения. Предлагается, чтобы комитет рассмотрел, имеет ли смысл привлечь к ответственности за потребление документов террористических актов, учитывая реальность, в которой почти каждый невиновный зритель в новостных выпусках в последнее время подвергался воздействию такого контента. Если все равно, согласно подходу правительства, можно привлечь к ответственности за потребление документов терроризма только в случае, если они сопровождаются словами восхваления или призывами к совершению террористических актов, нет ли смысла исключить альтернативу "документирования" из статьи?
• Что такое "правомерная цель"? Законопроект предлагает установить, что потребление, осуществленное "случайно, добросовестно или с правомерной целью" не будет считаться запрещенным потреблением, и предлагается указать в законе несколько примеров правомерных целей - для предоставления информации общественности, предотвращения терроризм или для научных целей. Этот список не является закрытым, но оставляет много неопределенности, что приводит как к опасениям о чрезмерном привлечении к ответственности, так и к отсутствию возможности направить поведение граждан, которые могут не знать, когда им разрешено потреблять такие материалы, а когда - нет.
  На практике предлагается получить объяснение, как правоохранительные органы смогут различать человека, который смотрит видео о ХАМАС, касающиеся событий резни на празднике Суккот из-за шока и эмпатии к жертвам и желания знать, что действительно произошло, и того, кто смотрит из симпатии к ужасным деяниям, когда прокуратура не обязана будет устанавливать, что потребление сопровождалось каким-либо другим действием?
  Кроме того, как человек может доказывать, что у него была правомерная цель при просмотре? Очевидно, что тот, кто ищет пропагандистские видео ХАМАС для чисто профессиональных целей, например, как академик, сотрудник разведки или журналист, сможет установить, что он сделал это с правомерной целью. Однако как обычный человек, смотрящий эти видео, сможет это доказать?
  Неопределенность в отношении той самой "правомерной цели" вызывает опасения по поводу недостатка единой юрисдикции, а также опасений о значительно расширенных полномочиях расследования со стороны органов безопасности, которые смогут исследовать практически любого человека и возложить на него (на практическом уровне, даже если не юридическом) бремя доказывания того, что он просмотрел этот контент с правомерной целью.

3.

Дополнительные поправки
Как уже упоминалось, в дополнение к новому преступлению предлагается внести две поправки в Закон о борьбе с терроризмом, на постоянной основе:

• Статья 24(д) Закона устанавливает, что по статье 24 закона, касающейся выражения идентификации с террористической организацией и подстрекательства к террору, обвинительный акт должен быть подан с одобрением юридического советника правительства. В ходе законотворческой процедуры Закона о борьбе с терроризмом было разъяснено, что намерение Комитета по конституции заключалось в том, что эта полномочия не может быть делегирована государственному прокурору и его заместителю из-за чувствительности, связанной с возбуждением уголовных дел по этим преступлениям и желанием создать единообразие в привлечении к ответственности. В соответствии с этим, статья 94 Закона, которая позволяет делегировать полномочия юридического советника в других случаях, не включает возможность делегирования полномочия на утверждение подачи обвинительного акта по статье 24 (е).
  Теперь, на фоне значительного увеличения обвинительных актов, подаваемых по этой статье, предлагается установить, что юридический советник правительства сможет делегировать полномочия по упомянутым полномочиям государственному прокурору и заместителю государственному прокурору.
  Предлагается, чтобы комитет рассмотрел предложенную поправку и обоснования к ней. Следует отметить, что предложенная делегация полномочий также будет применяться к предложенному новому преступлению потребления публикаций терроризма.
• Предлагается явно установить, что преступления согласно Закону о борьбе с терроризмом будут обрабатываться прокуратурой. Изначально, в распределении обработки дел между прокуратурой и полицейской службой согласно статье 50 Закона о уголовном процессе [устаревшая редакция], תשמ"ב-1982, было установлено, что преступления согласно указу о предотвращении терроризма и другие подобные преступления будут обрабатываться прокуратурой. Однако в законотворческой деятельности Закона о борьбе с терроризмом в 2016 году дополнение к Закону о уголовном процессе не было откорректировано соответственно, поэтому передача дел в прокуратуру при необходимости осуществляется индивидуально. Теперь предлагается внести поправку в Закон о уголовном процессе, чтобы было ясно, что преступления согласно Закону о борьбе с терроризмом продолжат обрабатываться прокуратурой.

4

Предлагаемая поправка: Объединённый текст
Закон о борьбе с терроризмом, התשע"ו-2016
24. (а) Совершивший акт идентификации с террористической организацией, в том числе способами публикации слов восхваления, поддержки или симпатии, поднятием флага, выставлением или публикацией символа, или представлением, воспроизведением или публикацией лозунга или гимна, в одном из следующих случаев: его наказание - лишение свободы на три года:
(1) публично, с целью идентифицироваться с террористической организацией;
(2) в обстоятельствах, при которых есть реальная возможность, что это приведёт к совершению террористического акта или преступления согласно статьям 22, 23, 25 или 29.
(б) Совершивший одно из следующих действий, его наказание - лишение свободы на пять лет:
(1) публикует прямой призыв к совершению террористического акта;
(2) публикует слова восхваления, симпатии или поощрения террористического акта, поддержку его или идентификацию с ним, и согласно содержанию публикации и обстоятельствам, при которых она была опубликована, есть реальная возможность, что она приведет к совершению террористического акта.
(в) Совершивший одно из следующих действий, его наказание - лишение свободы на два года:
(1) хранит, с целью распространения, публикацию, содержащуюся в статье (а), которая явно выражает идентификацию с террористической организацией, или публикацию, указанную в пункте (б);
(2) предоставляет услугу с целью подготовки, производства публикации или распространения публикации, упомянутой в пункте (1).
(г1) (1) Потребление систематически и постоянно публикаций, указанных в пункте (2), террористической организации, упомянутой во Втором приложении, карается – лишением свободы на год; однако в отношении публикаций, упомянутых в пункте (2)(г), потребление систематически и постоянно публикаций будет считаться таким, только если оно сопровождается потреблением публикаций, упомянутых в пунктах (2)(а) или (б).
(2) Указанное преступление в пункте (1) распространяется на публикации, включающие одно из следующих:
(а) Прямой призыв к совершению террористического акта;
(б) Слова восхваления, симпатии или поощрения террористического акта;
(в) Документирование совершения террористического акта.
(3) Не будет считаться запрещенным потреблением публикаций, указанных в пункте (2), если оно было сделано случайно, добросовестно или с правомерной целью, в том числе для предоставления информации общественности, предотвращения террористических преступлений или для научных целей.
(4) Не умаляя положения статьи 98(б), министр юстиции вправе добавить террористическую организацию в Первое приложение, если организация является террористической согласно пункту (1) определения "террористическая организация" и если он убедился, что с учетом характеристик организации, ее районами деятельности и способом вербовки, потребление публикаций организации систематически и постоянно создает риск совершения террористического акта.

(д) Правильное и справедливое опубликование информации о запрещенной публикации согласно положениям пунктов (а) или (б) не будет считаться правонарушением по этой статье.
(е) Обвинительный акт согласно этой статье не может быть подан без одобрения юридического советника правительства.
...

94. (а) Полномочия министра обороны и главы службы безопасности согласно этому закону нельзя делегировать, если не предусмотрено иначе в этом законе.
    (b) Юридический советник правительства вправе делегировать полномочия государственного прокурора и заместителю государственного прокурора согласно секциям 3,)б( 24,)ה( 46()а(3) и 52(б), и в отношении полномочий, предоставленных ему согласно секции 3 )б(– также заместителю юридического советника правительства.
    ...
95. (а) Министр юстиции, с одобрением Комитета по конституции, праву и правосудию Кнессета, вправе, указом, изменить Первое приложение.
    (б) Министр юстиции, с согласия министра обороны и с одобрением Комитета по конституции, праву и правосудию Кнессета, вправе, указом, изменить Второе приложение.

Обнаружение идентификации с
террористической организацией и подстрекательство
к террору
Делегирование
полномочий
Изменение
приложений

5

第二补充
(статья 24(г1))
(1) Организация ДАИШ ("Исламское государство", "Исламское государство в Ираке и Сирии", "Халифат", "Аль-Каида в Ираке", "ISLAMIC STATE," "ISIL," "ISIS") в смысле объявления согласно статье 8 Указа о предотвращении терроризма, תש"ח–1948, от 15 числа месяца Хашван, תשע"ו (29 октября 2015 года);
(2) Организация ХАМАС (ХАМАС) в значении объявления согласно статье 8 Указа о предотвращении терроризма, תש"ח–1948, от 19 Сиван, תשמ"ט (22 июня 1989 года).

Закон о уголовном процессе [объединенная редакция], תשм"ב-1982
Передача материалов расследования прокурору или полицейскому обвинителю
60. ...
(б) Материалы, полученные в ходе расследования преступления, кроме преступлений, указанных в подпунктах (г) и (д), или преступления, указанного в части А Добавления Первого, передаются полицией прокурору округа, для обработки прокурором.....
(г) Несмотря на положения подпунктов (б) и (г) – ...
(2) Прокурор округа вправе решить, после изучения материалов расследования, переданных ему, что материалы расследования в конкретном деле, переданные на обработку прокурору согласно подпункту (б), должны быть направлены на рассмотрение полицейскому обвинителю, если установлено, что материалы расследования не раскрывают преступление, относящееся к юрисдикции прокурора согласно этой статье, а к юрисдикции полицейского обвинителя....
(х) Министр юстиции, с согласия министра внутренней безопасности и с одобрением Комитета по конституции, праву и правосудию Кнессета, вправе, указом, изменить Первое приложение А', при условии, что не будет установлено в части Б, что преступления находятся в его исключительной юрисдикции районного суда....
Первое приложение A'
(статья 60)
Часть A: Преступления на усмотрение прокуратуры
....
(74) Закон о борьбе с терроризмом, התשע"ו-2016.