Законопроект П/4168/25: Законопроект о государственной службе (назначения) (изменение № 21) (приоритет для активных резервистов при приеме на государственную службу), 5785-2024

Позиция Института «Тахлит»: Надлежащее представительство военнослужащих и военнослужащих-резервистов на государственной службе

2 ава 5784 г., 6 августа 2024 г.

Комитету по конституции, закону и правосудию Под председательством депутата Кнессета Симхи Ротмана

---

Предоставление приоритета демобилизованным военнослужащим в процессах отбора и приёма на государственную службу является надлежащим шагом, имеющим социальные и экономические последствия, и представляет собой важный сигнал со стороны государства всей экономике в дни, отмеченные неопределённостью. Наряду с этим необходимо учитывать трудности и недостатки, существующие в нынешнем механизме, установленном в статье 15а Закона о государственной службе (назначения), 5719-1959 (חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959), и в соответствии с этим внести необходимые изменения для эффективной реализации предлагаемой политики без ущерба для других защищённых законом групп, имеющих право на преференции.

Краткое изложение рекомендаций

а. Политика надлежащего представительства в настоящее время обеспечивает ответ для разнообразных групп, включая женщин, представителей меньшинств, людей с инвалидностью и других. Однако отсутствует единообразие в отношении требований закона к различным группам и нет надлежащей балансировки для кандидатов, относящихся более чем к одной группе. Такая ситуация подрывает способность закона реализовать свои цели.

б. Добавление ещё одной крупной группы получателей преференций — военнослужащих резерва и/или боевых военнослужащих — требует корректировки механизма. Рекомендуется внедрить в закон механизм, основанный на балльной системе. Эта система позволяет взвесить степень правомочности кандидата на основании множественных критериев предпочтения и не зависит лишь от одной переменной. Аналогичная политика применяется в настоящее время посредством системы «достойных продвижения» в университетах. Балльная политика также поможет предотвратить ситуацию, при которой одна правомочная группа вытесняет надлежащее представительство других правомочных групп.

в. Для обеспечения контроля Кнессета за реализацией поправки к закону рекомендуется установить в законодательстве или во временном положении показатель, обязывающий Комиссию по государственной службе или министерские ведомства отчитываться перед одним из комитетов Кнессета о минимальном пороге процента военнослужащих резерва от общего числа новых приёмов на государственную службу за установленный период.

Подробное изложение

1. Надлежащее представительство демобилизованных военнослужащих является достойной ценностью, приобретающей особое значение в нынешние дни. В период длительной резервистской службы в экономике может сложиться негативное отношение к резервистам, поскольку их отсутствие на рабочем месте воспринимается как снижение отдачи в связи с обязательствами по резервистской службе.

2. Кроме того, многие военнослужащие страдают от травм и посттравматического стрессового расстройства, а возрастающая осведомлённость об этом может вызвать нежелание со стороны работодателей из-за опасений негативного влияния на производительность работника или рабочее место. На этом фоне чёткий сигнал со стороны государства о том, что данная категория населения получает приоритет при приёме на государственную службу, представляет собой ценностное заявление, имеющее позитивные последствия и для процессов приёма на работу в частном секторе, а также поможет в борьбе с негативной стигматизацией лиц, страдающих от травм и посттравматического расстройства.

3. Необходимость обеспечения надлежащего представительства военнослужащих имеет экономическое измерение в дополнение к социально-ценностному. Когда государство содействует военнослужащим в интеграции на рынке труда, оно выполняет важную функцию в их реабилитации и предотвращении маргинализации. В конечном счёте, активные военнослужащие резерва составляют небольшую группу населения — около 4,2% взрослого населения призывного возраста (22-45 лет), и поэтому предоставление им приоритета в рамках механизма надлежащего представительства не создаёт чрезмерной нагрузки на систему, а представляет собой разумный и необходимый шаг для их поддержки и обеспечения полноценной интеграции в общество.

4. Нынешний правовой аспект надлежащего представительства на государственной службе основан на ряде правовых норм, принимавшихся на протяжении многих лет, что создало правовую структуру «заплата на заплате». Основная законодательная норма содержится в статье 15а Закона о государственной службе (назначения) (חוק שירות המדינה (מינויים)), определяющей группы населения, имеющие право на надлежащее представительство. Кроме того, решение правительства № 2579 от 11 ноября 2007 г. на тему «Надлежащее представительство представителей арабского, друзского и черкесского населения на государственной службе» подчёркивает необходимость обеспечения надлежащего представительства всех групп населения на государственной службе и укрепляет классическое обоснование надлежащего представительства на рабочем месте, основанное на предпосылке о существовании структурной предвзятости работодателя в отношении определённой категории населения.

5. Законопроекты, представленные комитету, поднимают ряд проблем, на которые следует обратить внимание:

   5.1. Отсутствие решения для двойной правомочности. Поскольку закон содержит множество норм, принятых одна поверх другой, добавление военнослужащих резерва в качестве ещё одной правомочной группы без решения или правовой нормы для ситуаций двойной правомочности может создать правовую неопределённость, ущерб правоприменению, неэффективное использование ресурсов и даже решения при отборе кандидатов на государственную службу, не соответствующие принципу надлежащего представительства, что подорвёт достижение целей закона.

   5.2. Необходимость признания множественных правоустанавливающих параметров. Предоставление приоритета надлежащему представительству военнослужащих резерва без учёта дополнительных параметров их личного положения или определения приоритета между параметрами может создать ситуацию, при которой процессы набора и распределения ресурсов будут противоречить процессу надлежащего представительства и даже ухудшат качество кандидатов, принимаемых на государственную службу. Например, предоставление приоритета военнослужащему резерва со значительно более низкими оценками, не относящемуся ни к одной из уязвимых групп, имеющих право на преференциальное представительство, по сравнению с кандидатом, не являющимся резервистом, но относящимся к уязвимой группе и имеющим более высокие оценки при отборе. Такие ситуации противоречат цели сохранения классического обоснования надлежащего представительства при одновременном обеспечении качественного кадрового состава, отдающего предпочтение государственной службе перед частным сектором.

6. Во многих странах мира существуют механизмы надлежащего представительства на государственной службе, включающие целый спектр мер: квоты, правовую ответственность, механизмы контроля и мониторинга, периодические проверки и пр. Вот несколько примеров:

   6.1. США — Закон о гражданских правах (Civil Rights Act): различные федеральные программы регулировали обязательства по расширению представительства исторически дискриминируемых групп в различных сферах, включая государственную службу. Существуют такие меры, как приоритет при приёме на работу, специальные программы подготовки и квоты для обеспечения более разнообразного представительства. Контроль осуществляется Комиссией по равным возможностям в трудоустройстве (EEOC) посредством периодических проверок, исков и расследований по мере необходимости.

   6.2. Канада — Закон о трудовом равенстве (Employment Equity Act): обязывает работодателей в государственном секторе и в отраслях, регулируемых на федеральном уровне, обеспечить надлежащее представительство четырёх целевых групп: женщин, коренных народов, людей с инвалидностью и видимых меньшинств. Закон требует от работодателей принимать активные меры для преодоления барьеров и увеличения представительства этих групп. Работодатели обязаны ежегодно отчитываться о прогрессе, а правительство осуществляет контроль и правоприменение.

   6.3. Германия — Общий закон о равном обращении (General Equal Treatment Act): запрещает дискриминацию на рабочих местах, в том числе в государственном секторе, по таким признакам, как раса, пол, религия, инвалидность, возраст и сексуальная ориентация, и обязывает работодателей принимать меры по предотвращению дискриминации и обеспечению равных возможностей. Контроль осуществляется посредством частных исков и судебных разбирательств.

7. Мы полагаем, что надлежащим ответом в существующих условиях Израиля является внедрение в законодательство балльной системы с установлением механизма и правомочных групп в приложении к закону или в подзаконных актах. В рамках балльной системы кандидаты, начинающие процесс отбора на государственную службу, заполняют анкету, определяющую их принадлежность к правомочным группам. После взвешивания данных им присваивается балл правомочности, определяющий объём их права на преференции — как в отношении кандидатов, не относящихся к правомочным группам, так и в отношении других правомочных групп.

8. Параллельно необходимо внедрить в закон механизмы мониторинга, обязывающие Комиссию по государственной службе отслеживать и отчитываться перед Кнессетом о реализации закона и объёме трудоустройства различных правомочных групп. Посредством такого механизма Кнессет будет обязан контролировать, что все правомочные группы получают надлежащее представительство, и при необходимости корректировать балльный механизм.

Заключение

Предоставление надлежащего представительства демобилизованным военнослужащим на государственной службе является значительным шагом для продвижения разнообразия и улучшения кадрового потенциала в государственной и частной сферах. Это основано на необходимости продвижения политики, создающей реальные возможности для интеграции и включения различных групп населения. Вместе с тем следует учитывать правовую сложность и необходимость избежания двойной правомочности без решения, а также тот факт, что военнослужащие не обязательно происходят из уязвимых групп населения, при сохранении надлежащего порога для кандидатов, принимаемых на государственную службу. Поэтому необходимо прежде всего продвигать целостное законодательство, основанное на существующих механизмах, с внесением необходимых корректировок применительно к текущему периоду. Предлагаемые меры должны сочетать эффективные решения для создания системы, обеспечивающей сбалансированное и надлежащее представительство всех групп населения при поддержке демобилизованных военнослужащих и резервистов и обеспечении их полноценной интеграции в общество.

Будем рады продолжить оказывать содействие в формировании законодательной основы.