Правительственный законопроект: Закон о разминировании полей и территорий с боеприпасами (изменение № 2), 5783-2023

Кнессет

Юридический отдел

Комитет по иностранным делам и безопасности

ז' בשבט התשפ"ג
29 בינואר 2029

Кому:
Членам Комитета по иностранным делам и безопасности

Тема: Законопроект о разминировании минных полей (Поправка № 2, התשפ"ג-2023)

Предыстория – Закон о разминировании минных полей и управление разминированием

1. Закон о разминировании минных полей был принят в 2011 году после ранения ребенка Даниэля Юбала, который наступил на мину на Голанских высотах. Закон учредил Управление по разминированию (רלפ"ם) в Министерстве обороны и установил порядок, направленный на разминирование минных полей, не являющихся жизненно важными для безопасности государства, которые разбросаны по всей стране.

2. В соответствии с порядком, установленным законом, разминирование осуществляется по многолетнему и ежегодному плану управления. Разминирование не выполняется самим управлением, а осуществляется операторами, выбранными в соответствии с условиями национального спецификации по разминированию, подготовленной управлением. Наряду с операторами действуют также контролирующие компании, которые осуществляют контроль и регулярные проверки их деятельности. Управление осуществляет высший контроль за операторами и контролирующими компаниями и отвечает за координацию их деятельности с ЦАХАЛом и различными государственными органами. После того как оператор сообщает, что поле очищено от мин, и контролирующая компания это подтверждает, управление обращается к ЦАХАЛу с просьбой отменить объявление о зоне как о закрытой военной территории и убрать ограждения.

3. Чтобы обеспечить текущее финансирование разминирования, в законе установлено, что бюджет управления не должен быть менее 27 миллионов новых шекелей в год. Кроме того, был создан фонд для разминирования минных полей, в который поступают пожертвования.

Поправка 2018 – расширение для территорий с неразорвавшимися боеприпасами

4. В 2018 году было внесено несколько поправок в закон, наиболее значимой из которых является расширение полномочий רלפ"ם также на территории с неразорвавшимися боеприпасами. В отношении этих территорий был установлен новый порядок, согласно которому можно будет разминировать территории с неразорвавшимися боеприпасами по запросу инициатора, заинтересованного в территории, и обязать его уплатить плату за разминирование.

5. В ходе обсуждений в комитете члены комитета выразили опасение, что этот порядок приведет к тому, что в районах спроса в центре страны инициаторы найдут способы финансировать это, в то время как в периферии, где находятся большинство неразорвавшихся боеприпасов, не найдется никого, у кого есть экономический интерес финансировать разминирование. В связи с этим комитет решил утвердить порядок как временное положение на три года, до 31 декабря 2021 года, чтобы оценить его фактическое применение, прежде чем он будет принят как постоянное положение. Кроме того, в законе было установлено, что помимо разминирования за счет инициаторов, правительство сможет финансировать разминирование территорий с неразорвавшимися боеприпасами, как это делается в отношении минных полей, в соответствии с порядком приоритетов и рабочим планом, установленным רלפ"ם. Однако, чтобы гарантировать, что финансирование разминирования минных полей не пострадает в результате этого, было установлено, что разминирование территорий с неразорвавшимися боеприпасами будет осуществляться за счет дополнительного бюджета, и оно не будет происходить из 27 миллионов шекелей, предназначенных для разминирования минных полей.

6. В рамках поправки 2018 года были внесены также несколько дополнительных поправок в закон:

• Расширены полномочия רלפ"ם по разминированию также мин против танков;
• Предоставлена возможность объявить территорию свободной от мин на основании обследования и без необходимости полного разминирования, тем самым удешевляя и оптимизируя разминирование территорий;
• Установлены полномочия רלפ"ם помогать полиции в разминировании неразорвавшихся ракет и боеприпасов в военных событиях.

Поправка 2021

7. В 2021 году, перед истечением временного положения, правительство запросило его продление на еще один год, чтобы завершить подготовку более комплексного порядка. В ходе обсуждения в комитете члены Кнессета выразили недовольство темпами разминирования мин и неразорвавшихся боеприпасов, а также бюджетами, предназначенными для этого, а также тем, что предложение поступило на обсуждение в неделю, когда должно истечь временное положение, и не осталось времени для решения этих вопросов.

8. В конечном итоге комитет решил продлить срок действия закона на 11 месяцев, до 1 декабря 2022 года, и правительство обязалось представить полный законопроект заранее, чтобы комитет мог обсудить его в глубину.

9. В рамках внесенной поправки также были внесены несколько дополнительных поправок, основная из которых заключается в создании механизма, позволяющего временную деятельность на минном поле или на территории с неразорвавшимися боеприпасами, в основном для прокладки энергетической и коммуникационной инфраструктуры, также здесь, путем наложения платы за разминирование на инициатора. В этих случаях территории возвращаются в использование системы безопасности по завершении необходимой деятельности, и они не освобождаются для использования общественностью.

Законопроект, представленный на столе комитета

10. В законопроекте, представленном на столе комитета, правительство предлагает внести несколько поправок в закон. Поправки перечислены в порядке законопроекта, но наиболее значимые и существенные из них выделены: а. Расширение возможности разминирования мин и неразорвавшихся боеприпасов в море (статья 1(3)); б. Отмена обязанности консультирования системы образования по вопросам информационной деятельности (статья 2); в. Добавление представителей в консультативный комитет (статья 3); г. Присоединение заключения консультативного комитета к отчету министра обороны правительству о национальном плане, который он утвердил (статья 4); д. Расширение возможности разминирования по запросу инициатора и за его счет, также в отношении мин (статьи 5 и 7(9)); е. Отмена исключения из уголовной ответственности (статья 6); ж. Превращение временного положения по разминированию неразорвавшихся боеприпасов в постоянное положение (статьи 7(1), 2, 3, 4, 5, а(5), б(5), д(8) и (10)); з. Отмена необходимости в указе о закрытии как условии для разминирования территории с неразорвавшимися боеприпасами (статья 7(5)г); и. Превращение механизма отмены указа о закрытии после разминирования территории из механизма, требующего вмешательства, в автоматический механизм (статья 7(12)).

Расширение возможности разминирования мин и неразорвавшихся боеприпасов в море (статья 1(3) законопроекта)

11. Закон позволяет разминирование мин и неразорвавшихся боеприпасов также в море, в водах прибрежной зоны Государства Израиль, которые составляют 24 морские мили от линии берега (около 12 км), но только на глубину до 100 метров. В законопроекте предлагается отменить это ограничение и разрешить разминирование мин и неразорвавшихся боеприпасов на всей прибрежной территории государства без ограничения по глубине. Следует отметить, что из выяснения с רלפ"ם следует, что до сих пор мины в море не были разминированы.

Отмена обязанности консультирования системы образования по вопросам информационной деятельности (статья 2 законопроекта)

12. Статья 4 закона устанавливает функции управления, в том числе "содействовать, планировать и проводить информационную деятельность для повышения осведомленности о безопасном поведении и снижении рисков... а также консультировать систему образования по вопросам информационной деятельности в образовательных учреждениях."

13. В законопроекте предлагается отменить часть, касающуюся системы образования, так что она не будет включена в функции управления. Из пояснительной записки к законопроекту следует, что причина этого заключается в том, что это все равно не делалось до сих пор.

Позиция юридического отдела комитета

Факт того, что רלפ"ם до сих пор не занималась консультированием системы образования, хотя это было возложено на нее законом, не может быть причиной для отмены этой функции, поскольку это функция, которую Кнессет возложил на нее. Комитет должен рассмотреть по существу, правильно ли, чтобы רלפ"ם занималась этим.

Добавление представителей в консультативный комитет (статья 3 законопроекта)

14. Наряду с רלפ"ם действует консультативный комитет, чьи функции заключаются в подготовке для министра обороны заключений по многолетним и ежегодным планам управления, а также в проведении контроля и мониторинга за их выполнением. В комитете в настоящее время девять членов: сотрудник Министерства обороны, сотрудник Министерства охраны окружающей среды, сотрудник Министерства иностранных дел, сотрудник Министерства сельского хозяйства, сотрудник Министерства по делам Негев и Галилеи, сотрудник Министерства туризма, представитель Управления земель Израиля, представитель Центра региональных советов и представитель пострадавших от мин.

15. В законопроекте предлагается добавить в консультативный комитет двух дополнительных представителей: представителя Министерства финансов и представителя Министерства энергетики.

Присоединение заключения консультативного комитета к отчету министра обороны правительству о национальном плане, который он утвердил (статья 4 законопроекта)

16. Статья 18 закона устанавливает, что רלפ"ם должна представлять министру обороны и консультативному комитету ежегодные и многолетние планы по разминированию мин, и после того как министр их утвердит, он должен представить их правительству. В законопроекте предлагается установить, что наряду с представлением планов министр также представит правительству заключение консультативного комитета.

Расширение возможности разминирования по запросу инициатора и за его счет также в отношении мин (статьи 5 и 7(9))

17. Эта поправка является одной из центральных поправок, предлагаемых в законопроекте. Как мы уже упоминали, существуют различные модели разминирования мин и разминирования неразорвавшихся боеприпасов:

• Разминирование мин осуществляется за счет государства, из бюджета управления, который закон устанавливает не менее 27 миллионов новых шекелей, а также из пожертвований.
• Разминирование территорий с неразорвавшимися боеприпасами осуществляется либо за счет государства, из дополнительного бюджета на разминирование мин, либо по запросу инициатора, заинтересованного в территории, с помощью платы за разминирование, взимаемой с него.

18. В законопроекте предлагается установить, что также можно будет разминировать минное поле по запросу инициатора и за его счет.

Позиция юридического отдела комитета

Что касается Министерства энергетики, кажется, есть обоснование для добавления представителя, поскольку правильно, чтобы учитывались также соображения разминирования территорий в интересах энергетической инфраструктуры, так же как в комитете есть представители Министерств сельского хозяйства и туризма, с целью учесть соображения, касающиеся этих министерств. Что касается Министерства финансов, мы не видим препятствий для добавления представителя, но отметим, что в ходе обсуждений законопроекта в 2011 году поднималось аналогичное предложение, и тогда комитет считал, что консультативный комитет слишком велик, и поскольку у Министерства финансов есть представитель также в управлении фонда по разминированию мин, нет необходимости в дополнительном представителе.

Позиция юридического отдела комитета

Когда закон был принят в 2011 году, он основывался на нескольких принципах, в том числе важности обеспечения бюджета для разминирования мин и установления объективного порядка приоритетов, основанного на опасности для общественности и необходимости развития территории. Когда в 2018 году был добавлен порядок по территориям с неразорвавшимися боеприпасами, был установлен другой порядок, и это связано с различиями между двумя типами территорий: в отношении минных полей представление таково, что в конечном итоге все они должны быть разминированы, за исключением тех, которые необходимы для ЦАХАЛа. В отличие от этого, территории с неразорвавшимися боеприпасами находятся на полигонах и в испытательных зонах системы безопасности, большая часть из которых все еще используется, и поэтому можно будет очистить от неразорвавшихся боеприпасов только небольшую часть из них, и только если будет запрос на их использование. Кроме того, в отличие от минных полей, которые находятся в пограничных районах, территории с неразорвавшимися боеприпасами находятся во всех частях страны, включая районы спроса, и поэтому был установлен механизм, позволяющий взимать плату за разминирование с инициатора, заинтересованного в территории, исходя из предположения, что в этих местах инициатору будет выгодно заплатить плату за разминирование, поскольку его прибыль от использования земли будет выше. Наряду с этим, также был установлен порядок, позволяющий разминирование территорий с неразорвавшимися боеприпасами за счет государства, из дополнительного бюджета на разминирование мин. Расширение возможности взимания платы за разминирование также в отношении мин имеет явное преимущество в расширении источников финансирования для разминирования минных полей, что может ускорить его, наряду с тем, что, учитывая вышеупомянутые различия, необходимо убедиться, что разминирование за счет инициаторов не будет происходить за счет разминирования, предусмотренного в ежегодных и многолетних планах, поскольку в то время как разминирование по инициативе инициатора предназначено в первую очередь для удовлетворения экономического интереса этого инициатора, планы управления учитывают более широкие общественные интересы, такие как: степень опасности, угрожающей общественности от минных полей, и возможность развития территории для сельского хозяйства, туризма, жилья, и даже из них вытекают экономические последствия, они также отражают другие интересы государства. Кроме того, следует отметить, что из данных רלפ"ם видно значительное снижение объема разминирования мин в последние годы. Если в период с 2015 по 2018 годы ежегодно разминировалось в среднем 1,177 дунамов, то в период с 2019 по 2022 годы было разминировано только 422 дунама в среднем. Это резкое снижение на около 64% в объеме разминирования. По словам רלפ"ם, это связано с удорожанием затрат на разминирование. К этому добавляется рост индекса потребительских цен за последние 12 лет, который также подорвал реальную стоимость суммы, установленной законом. Также следует отметить, что когда была установлена сумма в 2011 году, предпосылкой было то, что с помощью пожертвований можно будет достичь общей суммы в 100 миллионов шекелей, однако на практике сумма пожертвований до сих пор составила около миллиона долларов в год, так что на практике у רלפ"ם есть менее трети суммы, которую Кнессет считал целесообразным выделить для выполнения ее задач. Также отметим, что в меморандуме закона, который Министерство обороны распространило в 2018 году, предлагалось увеличить бюджет управления до 110 миллионов шекелей, из которых министерство намеревалось выделить 65 миллионов шекелей на разминирование мин, а остальные на разминирование неразорвавшихся боеприпасов. Указанные суммы в конечном итоге не были включены в законопроект, который поступил в Кнессет, но они свидетельствуют о сумме, которую Министерство обороны считало необходимой для более быстрого разминирования мин. Все это указывает на то, что бюджет, который в настоящее время доступен для רלפ"ם, не позволяет разминировать мины в надлежащем темпе.

Отмена исключения из уголовной ответственности (статья 6 законопроекта)

19. Статья 31 закона устанавливает, что "солдат или сотрудник Министерства обороны, который действовал для снятия указа о закрытии на минном поле или на территории с неразорвавшимися боеприпасами в соответствии с указаниями статьи 30 или действовал для обеспечения временной деятельности на территории в соответствии с указаниями статьи 28א, будет рассматриваться как тот, кто проявил разумную осторожность и внимательность и не будет считаться тем, кто проявил небрежность в исполнении своих обязанностей."

20. В законопроекте предлагается отменить это положение и ограничиться общим положением, установленным в статье 21(а) Уголовного кодекса, касающимся небрежности, которое гласит: "Небрежность – это незнание характера действия, существования обстоятельств или возможности причинения последствий действия, которые входят в состав преступления, когда человек из общества мог бы, в данных обстоятельствах, быть осведомленным о данном элементе, при условии – (1) что в отношении остальных элементов было как минимум небрежность, как указано; (2) что в преступлении, в котором одним из элементов является результат, причиненный действием или опасность, которая может возникнуть из-за него – действующий несет неоправданный риск возникновения результата или причинения указанной опасности."

Позиция юридического отдела комитета

Положение об исключении из уголовной ответственности было одним из центральных положений при принятии закона в 2011 году. Одной из