Правительственный законопроект: Уголовный кодекс (изменение № 133 – временное положение) (изменение № 2), 5783-2023

Факультет права

Проф. Орэн Газал Аял
Faculty of Law
Prof. Oren Gazal Ayal

Глава центра по изучению преступности, права и общества
Head of the Center for the Study of Crime, Law & Society
Университет Хайфа, проспект Абба Хоши 199, гора Кармель, Хайфа 3498838
Fax: +972-4-8249247 Тел: +972-4-8288608
University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Mount Carmel, Haifa 3498838, Israel
ogazal@law.haifa.ac.il

כ"ז ניסן, תשפ"ג
18 апреля 2023 г.

לכבוד
ח"כ שמחה רוטמן
יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט

שלום רב,

הנדון: הצעת חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון מס' 2, התשפ"ג-2023)
הצעת החוק שבנדון מבקשת להאריך בפעם השלישית, כהוראת שעה, את התיקון המתיר לבית המשפט להורות כי נידון יישא את עונש המאסר שהוטל עליו בעבודת שירות אם עונש זה אינו עולה על תשעה חודשים (להבדיל משישה חודשים במצב הקיים). הצעת חוק זו מבוססת על המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים (ועדת דורנר) בה כיהנתי כחבר ומרכז ואשר הגישה את מסקנותיה בשנת 2015. כפי שאפרט להלן, אני סבור שכעת יש לאמץ את מלוא ההמלצות של וועדת דורנר ולקבוע כי עונשו של עובד שירות שביצע את העבודות כנדרש וברציפות יקוצר בשליש או שישית.
ועדת דורנר המליצה בדעת רוב חבריה כי את ההוראה האמורה יש ללוות במנגנון שיאפשר קיצור של עד שליש מתקופת המאסר של עובד השירות. בעמדת הרוב תמכו 9 מ-13 חברי הוועדה ובכללם יו"ר הוועדה, כל חוקרי האקדמיה בוועדה, וכן נציגי משרד רוה"מ, משרד הרווחה ומשרד האוצר.
חברי דעת המיעוט בוועדה (נציגי המשטרה, שב"ס, הפרקליטות והיעוץ המשפטי לממשלה) הסתייגו מההמלצה בנימוק הבא: "אשר לסוגית השחרור המוקדם של אסירים המרצים את המאסר בדרך של עבודת שירות – אנו סבורים שיש לשקול ענין זה בחיוב, אך טרם קביעה סופית יש להשלים בחינה של צעד זה ומשמעויותיו, יחד עם הגורמים הרלבנטיים. משרד המשפטים יוכל לקחת על עצמו בחינה כאמור כהמשך להמלצות ועדה זו". לפיכך גם עמדת המיעוט לא התנגדה לאימוץ מנגנון הקיצור אלא רק סברה שיש לע שות זאת לאחר הבנת המשמעויות של המהלך.
כיום, תוצאות המחקר המלווה הוכיחו מעל לכל ספק את היתרונות של מנגנון הקיצור, ואין עוד הצדקה לדחיית אימוץ ההמלצה של ועדת דורנר.

רקע – אימוץ מנגנון הקיצור החלקי בהוראת השעה

בשנת 2018 הציעה הממשלה לאמץ את עמדת המיעוט בוועדת דורנר ולאפשר המרת מאסרים של עד תשעה חודשים בעבודת שירות בלא לקבוע מנגנון קיצור. לקראת הדיון בוועדה פנה הח"מ ליו"ר הוועדה ולחברי נוספים וועדה והציע להוסיף את מנגנון קיצור העונשים בהתאם לעמדת דעת הרוב. הפניה לוועדה, מיום 23.4.2018 מצורפת כנספח למכתב זה.
בדיון בוועדת החוקה מיום 30.4.2018, יו"ר הוועדה וחברי הוועדה שנכחו בדיון, תמכו בהצעת הח"מ.
אולם במהלך הדיון ציין נציג המשרד לבטחון פנים כי אם יאומץ מנגנון הקיצור הממשלה

1
ראו דברי יו"ר הוועדה בפתיחת הדיון - "אני יודע שהיתה דעה של הוועדה, שמשום מה הממשלה לא קיבלה אותה, שכמו שמאסר, אדם שמתנהג בסדר, לפי הקריטריונים, אפשר לתת לו אחרי שני שליש קיצור מאסר ולהוציא אותו. למה שפה זה לא יהיה, אחרי ששני שליש מהתקופה הוא בסדר ועושה את עבודת השירות, למה שאי אפשר יהיה לקצר לו שני שליש? אני חושב שהוועדה ברוב קולות לקצר בשליש" פרוטוקול מס' 589 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-20 (30.4.2018)

הפקולטה למשפטים
Проф. Орэн Газал Аял
Faculty of Law
Prof. Oren Gazal Ayal

Глава центра по изучению преступности, права и общества
Head of the Center for the Study of Crime, Law & Society
Университет Хайфа, проспект Абба Хоши 199, гора Кармель, Хайфа 3498838
Fax: +972-4-8249247 Тел: +972-4-8288608
University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Mount Carmel, Haifa 3498838, Israel
ogazal@law.haifa.ac.il

Тянуть законопроект. В конце обсуждения, после долгих консультаций, было решено принять компромисс, в рамках которого будет возможен сокращение наказания, однако только для тех, кто осужден на работы службы более шести месяцев. Также было решено, что вместо сокращения на треть, наказание будет сокращено только на шесть недель максимум (что составляет одну шестую от наказания), в соответствии с формулой, которая была внедрена в статье 51и1 Уголовного кодекса (подробности будут изложены ниже).

Необходимость добавления механизма освобождения для всех работников службы – и результаты сопроводительного исследования

В Комитете Дорнера было рекомендовано сопроводить изменение закона сопроводительным исследованием, и такое исследование действительно было проведено и недавно опубликовано.
Исследование подтверждает доводы комитета о необходимости принятия механизма сокращения наказания для всех работников. Я не буду повторять здесь все доводы (они подробно изложены в письме, прилагаемом к этому), а лишь кратко упомяну основные доводы и их обоснование в сопроводительном исследовании Министерства юстиции и Шабас.

1. Расширение сети – члены большинства в Комитете Дорнера отметили, что существует значительный риск, что вместо того, чтобы изменение привело к тому, что суды будут заменять тюремные заключения работами службы, оно приведет к замене шести месяцев работ службы на девять месяцев работ службы. Если это произойдет, не только что изменение не поможет достичь цели сокращения заключения, но оно также может привести к увеличению числа заключенных по двум основным причинам:
   а. Чем дольше срок работ службы, тем труднее обвиняемым их выполнять, тем больше нарушений, и, следовательно, будет больше административных перерывов. И действительно, сопроводительное исследование подтвердило этот страх. Как отметили авторы исследования, "доля административных и судебных перерывов значительно возросла после введения закона и оставалась стабильной в последние два года" (стр. 25). Более того, исследователи отмечают, что "с апреля 2018 года по март 2022 года выполнение работ службы было прекращено для 300 работников службы, большинство из которых имели длительные работы службы" (выделение не в оригинале, стр. 27). Следует отметить, что сопровождение службы испытаний, которое предоставляется только в результате изменения для тех, кто был осужден на длительные работы службы, помогает работникам службы завершить выполнение наказания и должно было сократить объем нарушений тех, кто был осужден на длительные сроки. Факт, что несмотря на эту помощь объем нарушений тех, кто был осужден на длительные сроки велик, доказывает, что изменение привело к увеличению объема нарушений и административных перерывов.
   б. Обвиняемые предпочтут тюремное заключение вместо наказания работами службы. Я изложил причины этого предпочтения в своем письме 2008 года, поэтому упомяну их здесь только кратко:
   i. Суд назначает длительные наказания работами службы в 2-3 раза больше, чем наказания тюремного заключения, которые они должны заменить. Обвиняемые иногда предпочитают отбывать 4 месяца в тюрьме, чем 8 месяцев работами службы.

2
Йоханан Ваакнин, Инбал Гелон и Шломит Коэн, Работы службы в Израиле 2022, Влияние изменения 133 Уголовного кодекса и расширение работ службы – Исследовательский отчет, Служба тюрем – Исследовательский отдел и Исследовательский отдел Министерства юстиции (2022)

Факультет права
Проф. Орэн Газал Аял
Faculty of Law
Prof. Oren Gazal Ayal

Глава центра по изучению преступности, права и общества
Head of the Center for the Study of Crime, Law & Society
Университет Хайфа, проспект Абба Хоши 199, гора Кармель, Хайфа 3498838
Fax: +972-4-8249247 Тел: +972-4-8288608
University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Mount Carmel, Haifa 3498838, Israel
ogazal@law.haifa.ac.il

ii. Поскольку от наказания тюремного заключения вычитаются сроки задержания, а от наказания работами службы – нет, часто срок тюремного заключения после вынесения приговора значительно короче наказания, назначенного судом. С другой стороны, срок наказания тех, кто осужден на работы службы, не сокращается. Таким образом, тот, кто был задержан на месяц, будет иметь срок тюремного заключения на месяц короче, но не вычтут месяц из его наказания, если оно будет заменено работами службы.
iii. Узник может получить условное освобождение от комиссии по освобождению из краткосрочных заключений. Большинство работников службы, если не будет принят указанный механизм сокращения, не смогут получить условное освобождение, как указано.
iv. Независимо от условного освобождения, большинство осужденных на тюремное заключение на шесть месяцев или меньше получают административное сокращение наказания на два месяца. Таким образом, тот, кто осужден на четыре месяца, должен отбыть только два месяца тюремного заключения, даже если не было принято решение о его условном освобождении.
г. Эти причины, каждая из них сама по себе, и, безусловно, все вместе, заставляют многих осужденных уже сейчас предпочитать наказания тюремного заключения наказаниям работами службы. Это явление усугубилось с тех пор, как срок работ службы был увеличен до девяти месяцев. Установление механизма сокращения наказания работами службы позволит сделать эту альтернативу предпочтительной, и, следовательно, поможет сократить объем заключения и ненужное использование тюремных заключений.
д. Результаты сопроводительного исследования подтвердили опасения, что изменение приведет в основном к увеличению сроков работ службы, а не к замене тюремных заключений работами службы. Как отмечают исследователи, в первые два года работы службы более шести месяцев заменили только работы службы на шесть месяцев, и не видно, чтобы изменение оказало какое-либо влияние на количество тюремных заключений. По оценкам исследователей, спустя два года небольшая часть изменения также проявляется в замене тюремных заключений работами службы, однако все же большинство осужденных на работы службы на девять месяцев – это обвиняемые, которые ранее были осуждены на работы службы на шесть месяцев. Отмечу в отдельной заметке, что трудно доказать причинно-следственную связь между сокращением тюремных заключений через два года после вступления изменения в силу и самим изменением – поскольку уголовная юстиция испытывает постоянные изменения в политике наказания, и связывать их с конкретным событием, произошедшим два года назад, проблематично. Также авторы отчета отметили, что следует быть осторожными в выводах из полученных данных. Но даже если мы примем, что небольшая часть приговоров работами службы действительно заменила тюремные заключения, очевидно, что в большинстве случаев изменение привело только к увеличению сроков наказания тех, кто и без изменения был бы осужден на работы службы. Следовательно, отчет подтвердил опасения членов большинства в Комитете Дорнера, что его результатом будет в основном увеличение сроков работ службы, а не сокращение тюремных заключений. Поскольку сроки работ службы длиннее, увеличивается относительный недостаток этого наказания по сравнению с коротким тюремным заключением.
2. Механизм сокращения необходим, чтобы работники службы выполняли свои обязанности должным образом и не затягивали сроки. Часто человек, осужденный на полгода, отбывает работы службы гораздо дольше полугода, иногда даже более года. Это связано с тем, что большинство работников службы не появляются регулярно, каждый день, для выполнения наказания.
В обсуждении 2018 года я сказал так юрисконсульту Шабас, который выступал против принятия механизма сокращения: "Есть очень большая группа работников службы, которым назначат наказание, и вы не согласитесь сократить их, потому что они не выполнили свою работу должным образом. Этот инструмент сокращения может быть очень эффективным для помощи системе работ службы заставить людей выполнять свои обязанности. Они будут знать, что если они не выполнят свои обязанности, существует риск не только того, что они попадут в тюрьму в очень крайних случаях, но и что им не сократят работы службы в менее крайних случаях".
Сопроводительное исследование также удивило меня, продемонстрировав серьезность проблемы и эффективность решения. С апреля 2021 года по март 2022 года 85% осужденных на работы службы от трех до шести месяцев были обязаны завершить дни. Среди тех, кто был осужден на работы службы на срок до трех месяцев, 79% не выполнили наказание должным образом и были обязаны завершить дни. С другой стороны, менее 8% из тех, кто был осужден на длительные работы службы, более шести месяцев, были обязаны завершить дни. Это несмотря на то, что выполнять работы службы становится сложнее, чем дольше они продолжаются. Разница огромна – около 80% работников службы, которые не могли получить сокращение, не выполнили свои обязанности должным образом, по сравнению с только 8% из тех, кто мог бы получить сокращение наказания, если бы выполняли наказание должным образом и непрерывно. Можно было бы утверждать, что даже программа сопровождения, предоставляемая тем, кто осужден на длительные работы службы, влияет на объем отсутствия на работе. Однако опыт показывает, что даже особенно успешные терапевтические интервенции не сокращают это явление более чем на несколько процентов, и поэтому очевидно, что основная часть снижения числа осужденных, завершающих дни, вызвана именно стимулом, предоставленным работникам службы выполнять работу непрерывно в виде сокращения наказания.
Иными словами, почти все, кто могли бы получить сокращение наказания, если бы выполняли работы службы непрерывно, выполняли свои обязанности должным образом и непрерывно. С другой стороны, те, кто были осуждены на сроки до шести месяцев, знали, что даже если они выполнят работы службы непрерывно, они не получат сокращение своего наказания. Результат таков, что более 80% из них не выполнили наказание непрерывно и как требовалось. Следует отметить, что речь идет не о завершении отдельных дней. Большинство работников службы затягивают выполнение наказания на долгие месяцы сверх установленного срока.
Завершение этих дней негативно сказывается на работниках службы, которые не заканчивают свое наказание, и негативно сказывается на работе надзирателя, которому необходимо углубить контроль, проводить множество предупреждающих бесед и слушаний. Кроме того, завершение дней негативно сказывается на работодателях, которые страдают от большого количества отсутствий и вынуждены больше заниматься вопросами дисциплины и присутствия, что затрудняет поиск работодателей. Из-за нехватки работодателей, заинтересованных в работниках службы, этот аспект также имеет большое значение. Более того, работник службы, зарегистрированный как таковой в течение длительного времени, из-за большого количества отсутствий занимает место у работодателя, что еще больше затрудняет службе надзора по работам службы найти места для дополнительных обвиняемых. Согласно данным сопроводительного исследования, вполне вероятно, что расширение механизма сокращения для всех работников службы сможет почти полностью решить эту серьезную проблему.

Рекомендация – Изменение статьи 51и1 Уголовного кодекса в духе выводов Комитета Дорнера

В свете вышеизложенного и изложенного в моем письме 2018 года, прилагаемом к этому, предлагается изменить статью 51и1 Уголовного кодекса следующим образом (предлагаемые изменения представлены в отслеживании изменений):
51и1. (а) Срок работ службы работника службы, несущего наказание в виде тюремного заключения на срок более шести месяцев, будет сокращен на срок, указанный в подпункте (г) на треть [или: на шестую часть], при условии, что надзиратель получил все следующие документы:
(1) Подтверждение от инспектора о том, что работник службы выполнил работы службы должным образом и непрерывно в соответствии с положениями статьи 51в, при условии, что не начато в отношении работника службы административное прекращ