Правительственный законопроект: Закон о борьбе с терроризмом (изменение № 9 и временная мера), 5784-2023

Замечания Общественной защиты к законопроекту о противодействии терроризму (Поправка № 9 и Временное положение) (Потребление террористических публикаций), 5784-2023

14 хешвана 5784 г., 29 октября 2023 г.

Председателю Комитета по конституции, закону и правосудию депутату Кнессета Симхе Ротману

Суть законопроекта

Рассматриваемый законопроект предлагает добавить в Закон о противодействии терроризму — в форме временного положения сроком на два года — новое правонарушение, предметом которого является «систематическое и продолжительное потребление» публикаций конкретных террористических организаций (на данном этапе — ИГИЛ и ХАМАС, с возможностью расширения в будущем посредством дополнения к закону). Согласно предложению, когда речь идёт о потреблении документирования террористического акта, для состава правонарушения к нему должны сопутствовать «слова похвалы, сочувствия или поощрения террористического акта» или «прямой призыв к совершению террористических актов». Вместе с тем, в отличие от общепринятого подхода к правонарушениям, связанным с высказываниями и подстрекательством, запрет на потребление не обусловлен субъективным элементом в виде намерения совершить террористический акт или цели поощрения терроризма либо отождествления с ним, а также не содержит вероятностного критерия оценки возможности реализации риска, связанного с потреблением. Наряду с новым запретом установлены определённые исключения — частично расплывчатые, неопределённые и допускающие различные толкования — согласно которым потребление, совершённое случайно, добросовестно или в законных целях, не считается запрещённым.

Общественная защита, безусловно, осознаёт потребность в обеспечении безопасности, лежащую в основе законопроекта, в то время когда Государство Израиль противостоит жестоким и беспрецедентным актам насилия и террора против своих граждан. Однако именно в такое время важно приложить все усилия для сохранения основополагающих принципов израильского уголовного права и в особенности остерегаться чрезмерного ущемления нормативных групп населения или граждан, не имеющих никакого отношения к террористической деятельности.

По нашему мнению, существуют более сбалансированные и менее вредоносные способы противодействия данной угрозе безопасности. Так, например, следует направить усилия правоприменения на прерывание и предотвращение цепочки распространения публикаций террористических организаций, тем самым сокращая воздействие этих проблематичных материалов на широкую публику с самого начала. Необходимо исчерпать возможности правоприменения и правовых мер в отношении самих подстрекателей и распространителей. Кроме того, сегодня существуют передовые технологические механизмы, позволяющие удалять из сети подстрекательские публикации террористических организаций и устанавливать их источник.

В связи с изложенным Общественная защита принципиально возражает против законопроекта по следующим основаниям:

Основания для возражения

1. Предложение криминализировать потребление публикаций террористических организаций выходит за рамки основополагающего принципа израильского уголовного права, согласно которому «за мысли не наказывают», и пока замысел преступного деяния не вышел за пределы внутреннего мира человека, то есть не перешёл от голых мыслей к реальным действиям, общественный покой или публичный интерес не нарушен и правонарушение не совершено. По этим причинам в израильском уголовном праве даже подготовительные действия не подлежат наказанию, а нижняя граница уголовной ответственности установлена на стадии покушения.

2. Действительно, в Законе о противодействии терроризму установлен ряд исключительных правонарушений, направленных на криминализацию подготовительных действий, однако нынешнее предложение ещё более расширяет границы криминализации, распространяя её на деяния, которые даже не являются подготовительными и фактически представляют собой голые мысли. Существует значительная разница между подготовительными действиями по статье 28 Закона о противодействии терроризму — такими как приобретение оружия, подготовка помещения, прокладка маршрута и т.д., которые являются активными подготовительными действиями к совершению террористического акта, — и действием «потребления публикаций», являющимся предметом законопроекта.

3. Более того, насколько мы понимаем положения закона, термин «потребление» (в отличие, например, от термина «хранение») не обязательно предполагает активное действие, такое как приобретение, загрузка или сохранение публикаций. Из этого термина следует, что человек может, например, подвергаться воздействию различных материалов при пассивном просмотре ленты той или иной социальной сети и тем не менее может быть отнесён к категории «потребителей» этих публикаций. Речь идёт о криминализации свободы выражения совершенно пассивного человека, и поэтому, по мнению Общественной защиты, это содержит в себе серьёзную конституционную проблему.

4. Кроме того, мы видим значительную трудность в предлагаемой криминализации круга держателей-потребителей террористических публикаций, в отличие от существующей криминализации цепочки издателей и распространителей. Характер правонарушения может привести к избыточной криминализации и включению в круг криминализируемых многочисленных жителей и граждан, не имеющих никакого отношения к террористической деятельности и не вовлечённых в неё — многие из них несовершеннолетние и молодые люди.

5. Этот вопрос вызывает особую обеспокоенность, когда речь идёт о криминализации публикаций, связанных с организацией ХАМАС. В свете войны, ведущейся в эти дни между Израилем и Газой, существует опасность того, что криминализация потребителей приведёт к результату, противоположному желаемому, — регрессивному результату включения весьма широких групп населения, не имеющих никакой связи с террористическими актами, в круг террористических преступников и навешивания на них соответствующего ярлыка со всеми вытекающими последствиями. В этом контексте существует опасение, что это приведёт к брожению и дополнительному обострению в сфере безопасности, так что потенциальный ущерб, заложенный в законопроекте, значительно превосходит его возможную пользу. И следует напомнить: в отношении той малочисленной группы распространителей, имеющих явную связь с терроризмом, в законе и без того существуют иные правовые механизмы, и поэтому нет необходимости в их криминализации посредством нового и весьма проблематичного правонарушения.

6. Помимо этого, мы усматриваем особую проблематичность — затрагивающую самую суть вопроса — в том, что рассматриваемое правонарушение не содержит специального субъективного элемента в виде намерения/цели совершения террористического акта и/или требования вероятностного критерия, оценивающего возможность реализации угрозы безопасности. Это, как указано выше, противоречит большинству правонарушений, связанных с высказываниями, в уголовном праве (включая часть правонарушений, перечисленных в статье 24 Закона о противодействии терроризму). Как известно, и судебная практика Верховного суда добавляла подобные элементы при толковании запретов на высказывания.

7. Дополнительная проблема связана с расплывчатостью понятий в законопроекте, которые могут привести к избирательному правоприменению. Во-первых, группа потребителей является чрезвычайно широкой, так что её будет трудно, если вообще возможно, выявить и изолировать надлежащим образом. Этот аспект может привести к чрезмерной нагрузке на систему правоприменения и сделать его неэффективным и нецеленаправленным. Ценой этого станет отвлечение ресурсов, необходимых для борьбы с распространителями и создателями публикаций, являющихся источником проблемы.

   В этом контексте следует отметить, что предохранительные понятия, представленные в законопроекте, согласно которым потребление публикаций должно быть «систематическим и продолжительным», являются аморфными терминами, допускающими весьма широкое толкование, что открывает возможность для избирательного, селективного и произвольного правоприменения. Так, например, по всей видимости, даже однократное действие пользователя социальной сети, поставившего «лайк» определённой странице, может привести к тому, что он будет «потреблять» все различные публикации этой страницы на ежедневной основе, и таким образом один «лайк» приведёт к его отнесению к категории потребителей «систематическим и продолжительным» образом. Другой пример — когда спонсируемые публикации «таргетируют» группы пользователей по различным характеристикам, таким как возраст и место проживания, и таким образом человек, вовсе не намеревавшийся следить за определённой страницей, может оказаться подвергающимся воздействию спонсированного контента не по своей инициативе или выбору и быть криминализирован как потребитель публикаций террористических организаций.

   Расплывчатость понятий присутствует и в исключениях, включённых в запрет, согласно которым «потребление публикаций, совершённое случайно, добросовестно или в законных целях, не считается запрещённым потреблением». Очевидно, что намерение, лежащее в основе данной статьи, является жизненно важным и правильным, однако фактически эта статья перекладывает бремя доказывания на подозреваемого, при том что на практике обычному человеку, не являющемуся специалистом соответствующей профессии — журналистом, учёным и т.п., — будет очень трудно доказать, что он соответствует критериям, указанным в данной статье. Таким образом, перенос бремени доказывания ещё больше затруднит для человека доказательство своей невиновности и может привести к непропорциональному ущемлению его прав.

8. Следует также отметить, что хотя пояснительная записка на данном этапе упоминает лишь организации ИГИЛ и ХАМАС, на которые нацелено дополнение к закону, несомненно, что опасность «скользкого склона» в данном контексте особенно велика. Существует серьёзное опасение, что в дальнейшем регулирование распространится на дополнительные организации, деятельность которых менее однозначно связана с терроризмом. Поэтому, по нашему мнению, в обсуждениях закона следует учитывать, что закон будет распространён и на дополнительные организации в будущем, и оценивать предложение с широкой перспективы, а не только в контексте организаций, упомянутых в законопроекте.

9. Безусловно, следует приветствовать определённое сужение, произведённое в законопроекте, согласно которому подпункт 2(г) закона, касающийся «документирования совершения террористических актов», применяется лишь при наличии систематического и продолжительного потребления по подпунктам 2(а) и 2(б) закона. Однако и с учётом этого по-прежнему возникают существенные трудности и серьёзные опасения, обозначенные в данном документе. Так, например, подпункт 2(а), касающийся «слов похвалы, сочувствия или поощрения террористического акта», допускает чрезвычайно расширительные толкования, и по-прежнему существует серьёзное опасение чрезмерного правоприменения в отношении граждан и жителей, не имеющих никакой связи с намерением совершить террористические акты, и поэтому мы рекомендуем как минимум исключить его из закона.

10. По существу мы полагаем, что следует ограничить срок действия временного положения периодом в один год и даже добавить механизм отчётности о соответствующих данных в течение этого периода, с учётом отступления данного регулирования от основополагающих принципов и ущемления конституционных прав, а также с целью более пристального и своевременного контроля за реализацией нового регулирования на практике.

---

С уважением,

Ишай Шарон, адвокат Руководитель отдела законодательства и политики Национальная общественная защита