Правительственный законопроект: Закон о правоспособности и опеке (Изменение № 21), 5784-2024

Позиция организации «Бизхут» и Клиники по правам людей с инвалидностью при Университете Бар-Илан по Законопроекту о правоспособности и опекунстве (Поправка № 21) (הצעת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון מס' 21))

10 июля 2024 г.

---

Организация «Бизхут» — Центр по правам человека для людей с инвалидностью, и Клиника по правам людей с инвалидностью юридического факультета Университета Бар-Илан настоящим представляют свою позицию по Законопроекту о правоспособности и опекунстве (Поправка № 21) (утверждение действий и вознаграждения Генеральным опекуном и прочие изменения), 5784-2024 (далее — «Законопроект»).

Мы приветствуем намерение облегчить бюрократическое и финансовое бремя, связанное с необходимостью получения одобрения суда до совершения определённых действий. Вместе с тем далеко идущие изменения, предлагаемые в Законопроекте, вызывают серьёзные опасения в том, что они приведут к нарушению прав людей с инвалидностью, как изложено ниже. Прежде чем перейти к замечаниям по существу, отметим, что в процессе формирования предлагаемого регулирования не был услышан голос людей, являющихся объектом предлагаемой поправки, — несовершеннолетних и людей с инвалидностью, а также организаций, действующих в целях продвижения их прав.

---

Изменение существующего порядка в отношении органа, уполномоченного на предварительное утверждение действий, перечисленных в Законе (статьи 4 и 5 законопроекта)

Международная конвенция о правах инвалидов, ратифицированная государством Израиль в 2012 году, закрепляет право людей с инвалидностью на личную автономию, свободу, принятие решений, касающихся их жизни, в соответствии с их желаниями и предпочтениями, и на правоспособность, равную правоспособности других лиц во всех аспектах жизни. Особый акцент в Конвенции делается на праве людей с инвалидностью на автономию в финансовой сфере, включая право собственности на имущество и управление своими экономическими делами¹. Назначение опекуна лицу с лишением его правоспособности нарушает его основные права — право на правоспособность, автономию, свободу, достоинство и собственность.

Не случайно законодатель счёл необходимым закрепить в Законе о правоспособности и опекунстве (חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות), 5722-1962 (далее — «Закон»), с самого начала его действия механизмы внешнего контроля, призванные обеспечить защиту прав лиц, которым назначен опекун, а также предотвратить ситуации конфликта интересов между опекуном и лицом, которому назначен опекун. Эти механизмы особенно важны ввиду значительного структурного дисбаланса сил между лицом, которому назначен опекун, и опекуном, обладающим широкими полномочиями, а также ввиду отношений зависимости между ними. Одним из существенных механизмов, которые законодатель решил закрепить в Законе, является обязанность опекуна получить одобрение суда до совершения экономически значимых действий, в том числе необратимых, что составляет сердцевину Законопроекта.

В 2016 году, вследствие изменений в общественном восприятии людей с инвалидностью и в соответствии с положениями Конвенции, Закон о правоспособности и опекунстве был изменён² и в него были внесены существенные изменения, придавшие больший вес праву людей с инвалидностью на автономию и центральности их воли. Таким образом, в соответствии с поправкой к Закону, обязанность получить предварительное одобрение суда до совершения определённых действий стала значимой также для защиты автономии лица и его права управлять своей жизнью в соответствии со своими желаниями и предпочтениями.

Отметим, что в ходе обсуждений в Комиссии по конституции Кнессета при принятии поправки к Закону, касавшейся постоянной доверенности, возник вопрос о том, в какой мере следует обязать доверенное лицо получать одобрение суда до совершения действий, перечисленных в Законе, в ситуации, когда доверитель заранее прямо уполномочил доверенное лицо на совершение этих действий. В конечном итоге было решено, что нельзя отказаться от судебного контроля даже в таких случаях, ввиду опасения нарушения прав лица, от чьего имени совершаются действия, и необходимости защиты этих прав³.

Согласно предлагаемому изменению, в большинстве случаев достаточно будет получить административное одобрение Генерального опекуна до совершения действий, перечисленных в статьях 32в(г) и 47 Закона, которые в соответствии с действующей редакцией требуют одобрения суда по семейным делам (статьи 4, 5 и 6 Законопроекта). Лишь в меньшинстве случаев, по усмотрению Генерального опекуна или уполномоченного им лица, дело будет передано в суд по семейным делам. Тем самым фактически во многих случаях будет нарушено право лиц, которым назначен опекун, на справедливую процедуру и ослаблена возможность защиты их прав, включая обеспечение надлежащего учёта их желаний, как того требует Закон.

Подчеркнём, что при проведении судебной процедуры по заявлению об утверждении действий суд может запросить подготовку отчёта и в определённых ситуациях даже назначает процессуального опекуна лицу, в отношении которого подаётся заявление. Если предлагаемые изменения будут приняты, эти основные права будут a priori отняты у многих людей, и их дела будут рассматриваться лишь в административном порядке.

Следует отметить, что данное опасение было высказано и в рамках процедуры общественного участия, описанной в документе RIA, приложенном к законопроекту⁴, однако на практике предлагаемое регулирование не даёт ответа на эти опасения. Более того, из пояснительной записки к Законопроекту следует, что основная цель предлагаемого изменения — облегчить положение опекунов, стремящихся совершить действия, требующие одобрения суда. Однако ни в пояснительной записке, ни в документе RIA нет какого-либо анализа влияния предлагаемого изменения на права лиц, которым назначен опекун.

Подчеркнём, что экономические действия, о которых идёт речь, могут иметь значительные последствия для жизни лица далеко за пределами их экономического значения. Так, например, решение о продаже квартиры связано также с решением о месте проживания лица и нередко — с решением о том, продолжит ли оно проживать у себя дома в общине или будет переведено в какое-либо учреждение проживания. Поэтому рассмотрение заявлений о совершении экономически значимых действий должно учитывать также волю лица по этим вопросам.

---

Уполномочивание министра на освобождение от необходимости предварительного одобрения (статья 4 законопроекта (изменение статьи 32в Закона) и статья 5(4) (изменение статьи 47 Закона))

Законопроект стремится уполномочить министра освобождать доверенное лицо или опекуна, соответственно, от необходимости получения предварительного одобрения на совершение определённых действий. Законопроект не уточняет, о каких действиях идёт речь, оставляя тем самым широкую возможность для полной отмены существующей обязанности. Кроме того, Законопроект не требует проведения публичного обсуждения освобождения, предоставляемого министром, и не требует одобрения Кнессета. Результатом может стать отмена существующего контроля за действиями доверенных лиц и опекунов и нарушение прав лиц, которым назначен опекун, и доверителей.

---

Сокращение процедур

Согласно пояснительной записке к Законопроекту, предлагаемые изменения направлены на сокращение длительного периода между подачей заявления на одобрение суда и получением ответа суда. Однако, как мы понимаем, и это следует также из документа RIA, приложенного к законопроекту, во многих случаях задержка в принятии решения судом обусловлена промедлением Генерального опекуна с представлением своего заключения. Согласно предлагаемому порядку, Генеральный опекун будет обязан дать ответ на заявления в течение 60 дней. Если эта обязанность будет действовать в рамках существующего порядка, то есть Генеральный опекун будет обязан представить суду своё заключение в течение 60 дней, можно будет сократить сроки ожидания без изменения существующего порядка.

---

Экономия средств

Согласно пояснительной записке, одной из целей предлагаемого изменения является экономия финансовых расходов, связанных с необходимостью уплаты пошлины при подаче заявления на одобрение суда. Вместе с тем Законопроект уполномочивает министра устанавливать положения, в том числе в отношении пошлин за подачу заявлений на одобрение Генерального опекуна (статья 8(ж) Законопроекта). Таким образом, в конечном итоге, в части расходов на уплату пошлины, может возникнуть ситуация, при которой предлагаемое изменение не приведёт к экономии средств заявителей и, возможно, даже к обратному результату.

---

Неясность предлагаемого порядка

Помимо сущностных проблем, вытекающих из законопроекта, существует неясность в отношении предлагаемого альтернативного порядка:

• Согласно Законопроекту, полномочие утверждать заявления будет предоставлено Генеральному опекуну «или уполномоченному им лицу» (статья 8(а)). Из текста законопроекта неясно, кого можно уполномочить — какова требуемая квалификация и образование, обязательно ли это государственный служащий и т.д.

• Неясно, чем будет руководствоваться Генеральный опекун при рассмотрении заявлений и какими инструментами он будет располагать для принятия решений.

• Законопроект действительно требует, чтобы к заявлению прилагалась позиция доверителя или лица, которому назначен опекун, соответственно, однако не указано, каким образом Генеральный опекун сможет убедиться, что представленная ему позиция была высказана после того, как лицу, в отношении которого подаётся заявление, были надлежащим образом разъяснены возможные последствия действия, на совершение которого запрашивается одобрение, и что его согласие, если оно было дано, было дано свободно.

---

Заключение

Как следует из пояснительной записки к Законопроекту, и в настоящее время в большинстве заявлений об утверждении действий, подаваемых опекунами или доверенными лицами, суд не проводит заседания. Такое положение не обеспечивает необходимый внешний контроль в подобных ситуациях и не гарантирует справедливую процедуру в отношении людей с инвалидностью (и несовершеннолетних) со всеми вытекающими последствиями. К сожалению, вместо исправления этой ситуации Законопроект предлагает узаконить её.

Цель облегчения бюрократического и финансового бремени для опекунов и доверенных лиц, безусловно, является достойной и важной. Вместе с тем предлагаемые в Законопроекте изменения вызывают опасения, что предлагаемые облегчения в определённых ситуациях нарушат права людей с инвалидностью на автономию и принятие решений о своей жизни. Предоставление опекуну большей свободы действий, в том числе при принятии необратимых решений, которые, как правило, имеют последствия далеко за пределами их экономического значения, без судебного контроля означает дополнительное нарушение правоспособности лица, которому назначен опекун, и сокращение случаев, в которых последний сможет выразить свою позицию, даже если она противоречит позиции назначенного ему опекуна. Такое положение дел противоречит положениям Конвенции ООН и принципам, лежавшим в основе Поправки 18.

Мы полагаем, что до изменения существующего порядка должно быть проведено детальное картирование заявлений об утверждении действий, подаваемых в суд, с разбивкой по темам заявлений, заявителям (корпорация, родственник, опекун несовершеннолетнего, совершеннолетнего или доверенное лицо) и т.д. Лишь после представления такого картирования можно будет провести публичное обсуждение вопроса о том, каким образом можно улучшить существующие процедуры при обеспечении прав людей с инвалидностью (и несовершеннолетних).

Будем рады оставаться в вашем распоряжении по любому вопросу.

С благодарностью и уважением,

Д-р Идит Саргости — Ответственная за продвижение политики, организация «Бизхут»

Д-р и адв. Мия Гефен и адв. Рони Ротлер — Руководители Клиники по правам людей с инвалидностью, юридический факультет, Университет Бар-Илан

---

¹ Статья 12, пункт 5, Международной конвенции о правах инвалидов.

² Закон о правоспособности и опекунстве (Поправка № 18), 5776-2016.

³ Протокол № 88 заседания Комиссии по конституции, праву и правосудию, вторник, 17 тевета 5776 г. (29 декабря 2015 г.), 13:00.

⁴ См. документ RIA, приложенный к законопроекту на правительственном сайте законодательства.