Правительственный законопроект: Закон о правоспособности и опеке (Изменение № 21), 5784-2024

Документ с исходными материалами

9 июля 2024 г., 3 тамуза 5784

---

Позиция Совета по благополучию ребёнка в отношении законопроекта о дееспособности и опеке (утверждение действий и вознаграждения Генеральным опекуном и поправки), 5784-2024

Уважаемому депутату Кнессета Симхе Ротману, председателю Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию

Уважаемые члены Комиссии по Конституции, законодательству и правосудию,

Тема: Позиция Совета по благополучию ребёнка в отношении законопроекта о дееспособности и опеке (утверждение действий и вознаграждения Генеральным опекуном и поправки), 5784-2024

Совет по благополучию ребёнка имеет честь представить свою позицию в отношении законопроекта о дееспособности и опеке (утверждение действий и вознаграждения Генеральным опекуном и поправки), 5784-2024 (далее — «законопроект»).

Как будет подробно изложено ниже, Совет полагает, что законопроект в его нынешней редакции лишён механизма защиты благополучия и прав несовершеннолетнего и не обеспечивает надлежащего выражения права на заслушивание голоса несовершеннолетнего, его чувств, мнений и желаний.

1. Согласно пояснительной записке к законопроекту, целью предлагаемой поправки является облегчение процедуры для заявителей, в том числе родителей и опекунов несовершеннолетних, при получении разрешения на совершение имущественных сделок в отношении имущества несовершеннолетних, находящихся под их ответственностью, как указано в законопроекте.

Предлагаемая поправка относится к действиям, которые в настоящее время требуют получения разрешения суда по семейным делам, причём последний принимает решение после заслушивания доводов заявителя и позиции Генерального опекуна. Согласно законопроекту, в случаях, которые будут определены министром юстиции, можно будет ограничиться утверждением Генерального опекуна, и необходимость обращения в суд отпадёт.

Мы полагаем, что предлагаемые изменения в законопроекте могут привести к серьёзному нарушению прав несовершеннолетних, как будет подробно изложено ниже.

2. Родители являются естественными опекунами своих детей. Опека родителей включает обязанность и право заботиться о потребностях несовершеннолетнего, в том числе о его воспитании, образовании, профессиональной подготовке и трудоустройстве, а также сохранение его имущества, управление им и его развитие; к ней примыкает право удерживать несовершеннолетнего при себе и определять место его проживания, а также полномочие представлять его (статья 15 Закона о дееспособности и опеке (חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות), 5722-1962). Эти полномочия по закону могут быть предоставлены также назначенному опекуну, которым может быть объединение или корпорация. Вместе с тем у несовершеннолетних могут быть самостоятельные интересы, отличные от интересов их родителей или опекунов. Равным образом, права несовершеннолетних не являются производными от прав взрослых, а существуют самостоятельно.

В отличие от взрослых, которые, как правило, обладают знаниями о своих правах и доступом к механизмам их защиты, несовершеннолетние (особенно малолетние) не осведомлены о существовании своих прав и нуждаются в участии взрослых для их реализации и отстаивания. Вследствие этого несовершеннолетние испытывают значительные трудности в предотвращении нарушений своих прав или в сигнализировании о существующих нарушениях.

Именно поэтому законодатель установил, что принятие определённых решений в отношении имущества несовершеннолетнего, а также совершение действий с таким имуществом, ограничено и требует судебного контроля и утверждения (как предусмотрено статьями 20, 23, 32 и 47(г) Закона). Это обусловлено характером и значимостью таких действий, их долгосрочными последствиями и потенциальным конфликтом интересов между волей родителей или назначенных опекунов (корпорации или объединения) и интересами несовершеннолетнего.

3. В ситуациях, когда возникает опасение существования конфликта интересов между правами несовершеннолетнего и реализацией опекунами своих функций посредством принимаемых ими решений, особую важность приобретает роль суда как внешнего и объективного органа, способного рассмотреть обстоятельства дела и убедиться, что выбор опекунов соответствует правам и благополучию несовершеннолетнего. Это осуществляется с учётом обширного круга соображений. Верховный суд даже постановил, что полномочия судебного надзора и контроля, установленные законом, следует толковать расширительно.

4. Применительно к совершению имущественных действий в отношении несовершеннолетних наличие механизма содержательного контроля для защиты их прав и проверки их воли и благополучия является, как указано выше, критически важным, в частности в силу потенциальных долгосрочных последствий таких действий. В отличие от Генерального опекуна, суд располагает рядом существенных инструментов для принятия решения по рассматриваемому заявлению: он может заслушивать доводы и доказательства, допрашивать свидетелей, получать заключения экспертов и выслушивать их позицию. Кроме того, суд может убедиться, что несовершеннолетний осведомлён о заявлении и понимает его значение, заслушать его непосредственно или через представителя, который будет назначен для него и самостоятельно отразит его интересы.

Следует также отметить, что решение суда может быть обжаловано. Таким образом, вышестоящая инстанция получает возможность проверить решение по заявлению любой из сторон, в том числе по определённым основаниям.

Соответственно, передача полномочий в данном вопросе от суда к Генеральному опекуну может существенно ослабить механизм контроля и надзора за действиями, которые родители/опекуны намерены совершить, и, как следствие, привести к нарушению прав несовершеннолетнего. Генеральный опекун по своей природе не располагает инструментами, имеющимися у суда (перечисленными выше), и их отсутствие создаст затруднения в осуществлении эффективного контроля, в исключении конфликта интересов и в независимом выяснении позиции несовершеннолетнего. Это может повлиять не только на имущественные вопросы, но и в более широком контексте — на семейные отношения и определённые потребности несовершеннолетнего, реализация которых может зависеть от средств, вырученных от продажи имущества.

Из изложенного следует, что существует реальное опасение утверждения действий и заявлений, которые нанесут ущерб несовершеннолетним и их правам, и предлагаемая поправка к закону приведёт к тому, что потери превысят приобретения.

5. Статья 12 Международной конвенции о правах ребёнка, ратифицированной Государством Израиль, устанавливает право детей на доступ к правосудию, а также их право на содержательное участие в затрагивающих их процедурах. Право на участие выражает понимание того, что невозможно определить, в чём состоит «благополучие ребёнка», не заслушав его голос и волю. В свете изложенного выше представляется, что передача полномочий на совершение действий, предусмотренных законопроектом, и в установленном им порядке не согласуется с правом на участие и, соответственно, не соответствует положениям Конвенции о правах ребёнка.

6. Без ущерба для изложенной выше принципиальной позиции, следует отметить, что в отношении предлагаемого в законопроекте регулирования возникают сомнения ввиду того, что оно сформулировано в общих чертах и без чёткого урегулирования существенных вопросов. В частности:

а. Законопроект не определяет и не описывает ясным образом перечень действий, по которым полномочие будет передано Генеральному опекуну для утверждения имущественных действий, требующих в настоящее время разрешения суда. Законопроект уполномочивает министра устанавливать соответствующие указания, однако не определяет ориентиров для установления характера/видов действий, не устанавливает ограничений на виды действий и не учитывает потенциального существенного влияния на жизнь несовершеннолетнего в настоящем или будущем. При этом не предусмотрена обязанность проведения публичного обсуждения вопроса или получения одобрения Кнессета.

б. В законопроекте не установлены критерии и стандарты, которыми должен руководствоваться Генеральный опекун при рассмотрении поступающих к нему заявлений. Также неясно, какими инструментами и полномочиями он будет располагать для принятия решения, соответствующего благополучию несовершеннолетнего (например, получение заключений экспертов и т. п.).

в. Согласно законопроекту, к заявлению необходимо приложить позицию назначенного лица или опекуна/несовершеннолетнего (при условии достижения им 16 лет), однако не указано, каким образом Генеральный опекун сможет убедиться, что представленная позиция в полной мере отражает свободную волю несовершеннолетнего и что его позиция была сформирована после того, как ему в доступной форме были разъяснены последствия и потенциальные значения действия, на которое испрашивается разрешение.

Также неясно, почему установлен возраст 16 лет в качестве порогового для представления позиции, а не более младший возраст, как это предусмотрено в иных законодательных нормах, касающихся несовершеннолетних.

г. Предлагаемая статья 74а(в)(2)(а) устанавливает в числе оснований для отказа в передаче решения Генеральному опекуну указание в заявлении на то, что несовершеннолетний возражает. Тем самым обязанность уведомления фактически возлагается на самого заявителя, который может находиться в конфликте интересов. По нашему мнению, это не является достаточным механизмом, поскольку обязанность удостовериться в том, что несовершеннолетний осведомлён, понимает ситуацию и не возражает, должна быть возложена именно на лицо, рассматривающее заявление, причём в активной форме, с обеспечением реальной возможности несовершеннолетнему выразить свою позицию перед принимающим решение органом.

д. В отношении заявлений, касающихся несовершеннолетних младше 16 лет, Генеральный опекун вообще не обязан получать их позицию (или позицию представителя несовершеннолетнего). Тем самым фактически нарушается их основополагающее право на выражение позиции в отношении процедур, проводимых по их делу. Опыт показывает, что когда суд принимает решение, он располагает инструментами для оценки позиции несовершеннолетнего и в более раннем возрасте.

е. Законопроект не определяет квалификацию, подготовку и опыт, необходимые должностному лицу в аппарате Генерального опекуна для утверждения указанных заявлений (является ли оно государственным служащим, его ранг, подготовка и т. п.).

ж. Законопроект не предусматривает права на обжалование решения Генерального опекуна.

В свете изложенного Совет по благополучию ребёнка полагает, что предлагаемая в законопроекте поправка может нарушить права несовершеннолетних, и что облегчение процедуры утверждения имущественных действий в отношении несовершеннолетних не может осуществляться путём упразднения механизма судебного контроля и надзора.

С глубоким уважением,

Лиор Сапир Бар-Нир, адвокат Совет по благополучию ребёнка

Копия: генеральному директору Совета по благополучию ребёнка, адвокату Веред Виндман