Правительственный законопроект: Закон о повышении эффективности правоприменения и контроля на местном уровне (временное положение) (изменение № 15), 5785-2025

Справочный материал

1. Введение

1. В декабре 2024 года на стол Кнессета для первого чтения был представлен законопроект правительства по оптимизации городского правопорядка и надзора местными властями (временное положение) (Поправка № 14), 5785-2024 (далее: законопроект).

2. Несмотря на важность закрепления городского правоохранительного порядка в постоянном законодательстве, мы выявили несколько значительных трудностей в предлагаемом законодательном регулировании. Эти трудности, по нашему мнению, требуют основательного и глубокого обсуждения с участием всех релевантных сторон.

3. Далее представляем наше мнение по поводу законопроекта, в котором мы обозначим основные трудности, которые мы видим в предложенной редакции.

4. Основные положения:

1. Городской правоохранительный порядок является основным элементом деятельности по обеспечению правопорядка и правоприменению в Израиле в области преступлений против качества жизни и насилия, и его закрепление в постоянном законодательстве после десятилетия фактической деятельности является благоприятным шагом.
2. В то же время, предлагаемый законопроект вызывает ряд существенных трудностей, требующих основательного и глубокого общественного и профессионального обсуждения: (а) расширение задач городского правоохранительного порядка таким образом, что это может повлиять на его первоначальные цели, касающиеся борьбы с преступлениями против качества жизни и насилия, которые оказывают ежедневное влияние на личную безопасность граждан и сообществ в Израиле. (б) значительное и неопределенное расширение полномочий инспекторов, входящих в состав городского правоохранительного порядка, и их географической зоны действия, что может сделать их настоящей полицией, несмотря на их ограниченную квалификацию, что создает риск оперативных неудач из-за деятельности различных вооруженных сил в той же зоне и при этом ставит под риск проблемное правоприменение в отношении людей и особенно уязвимых сообществ. (в) расширение влияния политического уровня на масштаб и способ развертывания городского правоохранительного порядка, с риском увеличения веса, отводимого политическим соображениям в ущерб профессиональным при принятии важных решений, касающихся гражданской безопасности Израиля и распределения общественных средств, касающихся безопасности. (г) сокращение парламентского контроля за деятельностью городского правоохранительного порядка, именно в тот момент, когда закрепляются его деятельность и расширяются его задачи и полномочия. (д) отсутствие ответа на разрывы в квалификации и подготовке инспекторов городского правоохранительного порядка, в том числе в финансовом аспекте, несмотря на предложение значительно расширить их полномочия.
3. Мы призываем обеспечить упорядоченный процесс законодательства по законопроекту, что позволит провести углубленное и серьезное обсуждение его различных аспектов с учетом трудностей, на которые мы указали в этом мнении, и с привлечением соответствующих сторон из релевантных правительственных ведомств, Полиции Израиля, местных властей и гражданского общества.

А. Фон

5. После долгих лет, в течение которых деятельность городского правоохранительного порядка регулировалась временным положением, законопроект закрепляет деятельность порядка в постоянном законодательстве. В то же время, предложение направлено на преодоление барьеров и вызовов, возникающих на местах, включая сложность обеспечения порядка на фоне расширения преступлений, с которыми инспекторы не имеют полномочий и возможностей для борьбы.

6. В целом, следует положительно рассматривать преобразование временного регулирования, которое базирует работу городского правоохранительного порядка, в постоянное регулирование. Городской правоохранительный порядок, в рамках которого совместно служат инспекторы муниципалитета и полицейские, является одним из основных компонентов инфраструктуры деятельности правопорядка и правоприменения в Израиле, в частности в области преступлений против качества жизни и насилия. Модель городского и местного правоохранительного порядка имеет важные преимущества, при этом наиболее заметное - это увеличение присутствия органов правоприменения и правопорядка на местности для борьбы с упомянутыми преступлениями, когда полиция испытывает трудности с выполнением всех своих задач из-за ограниченных ресурсов.

7. Законопроект основан на проекте закона по оптимизации правоприменения и надзора городскими органами местного самоуправления (временное положение) (превращение временного положения в постоянное и другие изменения) (Поправка), 5784-2024 (далее: проект закона), который был опубликован для общественных замечаний 25 июля 2024 года. В этом проекте предполагалось расширить области надзора и ответственности городского правоохранительного порядка, чтобы он мог заниматься также областями предотвращения террористической деятельности и насильственных действий. Законопроект дает лишь частичный ответ на трудности, на которые мы указали в отношениях к проекту закона, и, как будет объяснено ниже, суть предложений осталась прежней: превращение деятельности городского правоохранительного порядка в постоянную, и одновременно - несбалансированное расширение областей надзора и ответственности порядка и закрепление различных административных полномочий, связанных с созданием и деятельностью порядка министра по вопросам национальной безопасности.

Б. Проблематичное расширение назначения порядка и полномочий инспекторов

8. В настоящее время городской правоохранительный порядок может иметь дело с преступлениями против качества жизни и действиями по предотвращению насилия. Законопроект стремится значительно расширить его назначение на "преступления, угрожающие жизни в общественном пространстве и предотвращению серьезного ущерба имуществу в общественном пространстве" (Статья 2 законопроекта). Это существенное изменение назначения порядка вызывает несколько трудностей:

1. Непрозрачность в определении назначения порядка - термин "преступления, угрожающие жизни", является расплывчатым понятием, подверженным широкой интерпретации и не имеющим четкого определения в законодательстве (в процедурах полиции термин вместо этого относится именно к преступлениям в области дорожного движения и безопасности на дорогах).
2. Уполномочивание городских органов проводить правоприменение на национальном уровне - законопроект стремится уполномочить инспекторов городского правоохранительного порядка заниматься широким спектром преступлений, включая преступления против внутренней безопасности, тяжкую преступность и дорожное движение. Кроме того, сами инспекторы не имеют необходимой подготовки (см. ниже), возникает также проблема, как именно инспекторы, являющиеся работниками муниципалитетов, изначально предназначенные для борьбы с "муниципальными" преступлениями, станут фактически полицейским подразделением с обязанностями, аналогичными обязанностям Полиции Израиля. В настоящее время существует напряжение и путаница между местным городским аспектом и полицейским национальным в деятельности порядка. Законопроект может усугубить эту ситуацию.
3. Пренебрежение разрешением проблем с "преступлениями против качества жизни" - законопроект может привести к значительному ущербу первоначальному назначению, по которому создан городской правоохранительный порядок: ответ на местные происшествия, имеющие влияние на качество жизни граждан и сообщества, однако полиция испытывает трудности с реагированием на них, путем "мягкой" правоприменительной деятельности. Законопроект может снова привести к ситуации, когда не существует местного правоохранительного органа, ответственного за борьбу с преступлениями, которые угрожают качеству жизни жителей.

9. С точки зрения полномочий инспекторов, согласно законам, действующим сегодня, у инспектора имеются полномочия по выявлению, поиску и задержанию для помощи Полиции Израиля в деятельности по предотвращению насилия, при этом осуществляются все следующие условия: в местах, указанных в законе (общественные сады, торговые зоны, пляжи, парковки, мероприятия на открытом воздухе, места отдыха и сельскохозяйственные районы); в местах, определенных начальником округа Полиции Израиля; если насилие было или есть угроза насилия перед ним или перед другим человеком, который вызывает на помощь и указывает на него перед инспектором.

10. Законопроект стремится значительно расширить полномочия инспекторов, что вызывает реальные трудности:

1. Расширение полномочий инспекторов в отношении широкого спектра преступлений - законопроект устанавливает, что полномочия по идентификации, поиску и задержанию инспекторов будут распространяться на широкий спектр преступлений: преступление, которое может повредить жизни человека или подвергнуть его угрозе смерти или опасности серьезной травмы; преступление, которое может причинить серьезный ущерб имуществу в общественном пространстве; подозрение, что человек незаконно обладает оружием или собирается незаконно использовать оружие (Статья 10 законопроекта). Это очень широкий текст, который включает множество различных преступлений и который принципиально меняет назначение городского правоохранительного порядка, как описано выше.
2. Неясность в определении преступлений, находящихся в ведении порядка - законопроект упоминает типы преступлений, по которым возникает полномочие инспекторов, служащих в городском правоохранительном порядке. Например, инспектор, оказывающий помощь, может применять определенные полномочия, когда речь идет о "преступлении, которое может нанести ущерб жизни человека или ставит его под угрозу смерти или серьезной травмы" (Статья 10 законопроекта). Неясно, является ли это закрытым и исчерпывающим списком типов преступлений, которые определяются как "преступления, угрожающие жизни" в общественном пространстве. Также этот список не помогает прояснить, по каким преступлениям именно порядок может действовать. Кроме того, не ясно, позволяет ли законопроект городскому правоохранительному порядку осуществлять структурные действия по преступлениям, угрожающим жизни, и предотвращению их в рамках своего надзора, или речь идет о порядке, который предоставляет немедленный ответ и помощь полиции в случае совершения преступлений, угрожающих жизни. Например, не ясно, будет ли порядок уполномочен заниматься вопросами нелегальных статусов (нелегальных мигрантов), это чувствительная область, которая изначально была прямо исключена из деятельности городского правоохранительного порядка. Непрозрачность подобного рода является проблематичной и опасной, когда речь идет о применении полномочий, которые могут существенно повредить людям и сообществам. Кроме того, это может привести к путанице и неэффективности в реализации ответственности за правоприменение в Израиле.
3. Неясность относительно применения полномочий инспекторами самостоятельно - согласно процедурам полиции, инспекторы, оказывающие помощь, могут действовать самостоятельно только в отношении происшествий, получаемых от городского центра 106, и в инициированном порядке только в рамках списка преступлений, предусмотренного в процедуре. Вопрос о самостоятельной деятельности является одним из самых сложных для структуры на местах и может существенно повлиять на назначение и характер порядка. Действительно, предоставление инспекторам возможности самостоятельно применять свои полномочия без присутствия полицейского может превратить силу в своего рода независимую полицию.
4. Широкая дискреция инспекторов в отношении применения своих полномочий - законопроект оставляет очень широкую дискрецию инспекторам, оказывающим помощь: когда у него есть лишь "подозрение", что конкретное лицо собирается совершить преступление, указанное в пределах немедленного действия (Статья 10 законопроекта). Это отличается от текущего состояния, когда полномочия инспектора возникают, когда جرم существует перед ними или перед другим человеком, который вызывает на помощь и указывает на преступника. Подчеркиваем, что действие на основании "подозрения" является действием, которое затрудняет даже опытным полицейским и может привести к недопустимым действиям. В этом контексте инспектор сможет применять свои полномочия, основываясь исключительно на "подозрении" о том, что человек несет оружие или собирается незаконно использовать оружие. Это в отличие от более строгого требования "разумного подозрения" в аналогичных случаях по закону, например, при применении полномочия на обыск без ордера полицейского в отношении преступления насилия или незаконного ношения оружия. Согласно действующему Слову закона, полномочия на обыск в отношении лица зависят от того, было ли совершено преступление насилия, и не является самостоятельным преступлением, вызывающим полномочия инспектора.
5. Расширение географического пространства, в котором могут действовать инспекторы - в соответствующем правовом контексте начальник округа определяет территориальный район, в котором инспекторы могут применять полномочия для борьбы с насилием (в частности, в местах, подверженных насилию). Законопроект стремится удалить это территориальное ограничение, и инспектор сможет применять полномочия практически в любом месте. Законопроект отменяет участие полиции в предварительном определении, в каких местах у инспектора будет полномочия действовать, что позволяет инспекторам действовать в общественном пространстве в целом.

10. В конечном итоге законопроект без прецедентов предоставляет полномочия для правопорядка сторонним учреждениям, которые не входят в состав сил безопасности Государства Израиль, в отношении областей, находящихся в центре полицейской деятельности. До сих пор, согласно закону, было разрешено ограниченное и сбалансированное применение полномочий к таким сторонам, главным образом в области преступлений насилия и против качества жизни. Законопроект создаст реальность "множества полномочий" (юрисдикций) для игроков с перекрывающимися полномочиями, которые действуют в одном и том же пространстве, и позволит местным органам осуществлять полномочия правопорядка в отношении человека, подозреваемого в намерении совершить преступление, которое может повредить другому человеку или причинить серьезный ущерб в общественном пространстве.

11. Вследствие этого законопроект может усугубить трудности, возникающие из-за множества различных субъектов, несущих оружие в общественном пространстве и обладающих полномочиями правопорядка. Чем более независимой будет деятельность инспекторов муниципалитета, тем больше рисковемо это может привести к оперативным неудачам, угрожающим жизни, и неэффективности. В законопроекте не было обсуждено достаточное построение новой реальности, которая возникнет для решения этой проблемы.

12. Более того, в свете расширения задач и полномочий инспекторов, существует опасение злоупотреблений полномочиями, особенно в отношении уязвимых групп, включая арабскую общину в Израиле и молодежь из различных меньшинств (например, молодежь эфиопской общины).

13. Законопроект предоставляет широкие административные полномочия министру по вопросам национальной безопасности в отношении управления и осуществления порядка, что порождает опасение, что увеличится вес, отводимый политическим соображениям в ущерб профессиональным при принятии важных решений, касающихся гражданской безопасности Израиля:

1. Выбор властей, в которых будет действовать порядок - в существующем правовом порядке, осуществление городского правоохранительного порядка в определенном городе требует указа министра по вопросам внутренней безопасности с согласия министра внутренних дел и одобрения комитета по национальной безопасности Кнессета. Законопроект стремится изменить это и установить, что такое решение будет приниматься министром по вопросам национальной безопасности на основании критериев, установленных министром в правилах, в консультации с Полиция Израиля и с согласием министра внутренних дел. Согласно предложению, критерии будут учитывать, среди прочего, следующие данные: уровень преступности в области местного самоуправления, в преступлениях, которые министр установит в консультации с Полиция Израиля; размер населения; социально-экономические индексы и индексы переферийности. При этом, министр может с согласия министра внутренних дел установить, что для типа муниципального учреждения, который будет указан, будут применяться только некоторые критерии, либо будут применяться другие критерии (Статья 5 законопроекта). Далее, согласно законопроекту, министр установит в правилах с согласием министра внутренних дел и в консультации с Полиция Израиля условия, необходимые для создания и осуществления городского правопорядка.

2. Прекращение деятельности порядка в органах местного самоуправления - согласно законопроекту, министр может установить указом, с согласия министра внутренних дел, что в определенном муниципальном образовании прекращается деятельность порядка, среди прочего, потому что оно не выполнило обязательства, которые требуются от него для создания или осуществления порядка. Местному органу также предоставляется право на слушание перед министром перед принятием решения. Кроме того, министерство по вопросам национальной безопасности имеет право сократить объем своего участия в финансировании инспекторов в конкретном муниципальном образовании, когда оно не выполнило обязательства, требуемые от него для создания или осуществления порядка (Статья 5 законопроекта).

3. Уполномочивание инспектора и отмена полномочий - действующее законодательство позволяет министру по вопросам национальной безопасности определить, какие городские инспекторы будут уполномочены выполнять функции инспектора для осуществления полномочий, перечисленных в законе. В свете расширения сценариев, в которых инспекторы смогут работать, законопроект устанавливает причины, которые могут привести к отмене полномочий инспектора, и предлагается, что, при осуществлении одной из причин, полиция ориентирует Национальное управление полицейского и гражданского порядка министерства по вопросам национальной безопасности с письменным обоснованием по запросу о отмене полномочий инспектора (Статья 10 законопроекта). Все же, законопроект оставляет открытыми несколько важных вопросов в этом отношении. Так, например, неясно, кто решает отменить полномочия инспектора. Если это министр по вопросам национальной безопасности - это добавляет к его административному объему полномочий по управлению порядком.

14. Вследствие предложенных изменений возникает опасение, что увеличится вес политических соображений в решениях о том, где будет создан и действовать порядок, и где будет прекращена его деятельность. В этом контексте опыт последнего десятилетия показывает, что развертывание порядка положительно сказалось на общинах меньшинств и перефирии. Существует опасение изменить эту тенденцию.

15. Именно в условиях укрепления городского правоохранительного порядка, наряду с расширением его задач и полномочий, а также влиянием министра на деятельность порядка, законопроект стремится устранить важные меры контроля над деятельностью порядка:

1. Уменьшение возможности полиции управлять порядком и контролировать его деятельность - законопроект стремится отказаться от согласия начальника округа в отношении места, где инспекторы могут применять полномочия правопорядка, и в отношении права инспектора носить оружие. Это усугубляется, учитывая тот факт, что министерство по вопросам национальной безопасности сейчас продвигает процесс, который позволит инспекторам носить длинное оружие в ходе своей деятельности, по причинам, которые неясны, и хотя они не были подготовлены для этого. Также важные аспекты в управлении порядком, такие как установление структуры порядка и его состав, а также тип преступлений, которые вызывают необходимость создания порядка, осуществляются исключительно в консультации с полицией, которая является органом, ответственным по закону за поддержание общественного порядка и безопасности жизни и имущества.

2. Уменьшение парламентского контроля за деятельностью порядка - законопроект ограничивает участие законодательной власти, что не требует больше подтверждения расширения деятельности порядка к новым местным органам (Статья 5 законопроекта). Также, законопроект отменяет обязательную отчетность министра перед Кнессетом о реализации закона без удовлетворительного объяснения (Статья 14 законопроекта).

16. Отсутствие обсуждения требуемой квалификации для инспекторов

16. Несмотря на существенное изменение, вытекающее из законопроекта, в нем отсутствуют необходимые корректировки в отношении процесса набора и подготовки тех, кто служит в порядке.

17. В целом, подготовка является основным инструментом в государственном арсенале, предназначенном для обеспечения того, чтобы уполномоченные действовать от его имени были действительно способны выполнить обязательства государства по предоставлению беспристрастных и эффективных услуг в соответствии с этическими и моральными стандартами. Инспекторы, оказывающие помощь, которые являются гражданской частью городского правоохранительного порядка, проходят относительно короткое обучение, которое занимает всего пять дней, перед тем как выехать на местную работу для применения полномочий по правопорядку. Ранее выдвигались аргументы о том, что это обучение недостаточно для получения полномочий полицейской службы и использования полномочий по правоприменению, которые согласованы на уровне государства. Нехватка подготовки также была признана фактором, способствующим ограниченному использованию инспекторами своих полномочий.

18. Одна из слабых сторон городского правоохранительного порядка на данный момент, которая усугубится с предложенным расширением, заключается в объеме обучения по сравнению с объемом и сложностью навыков, необходимых от инспекторов, оказывающих помощь.

19. Чтобы предоставить гражданам "демократическую безопасность" - которая соответствует ожиданиям граждан от властей в отношении поддержания высокого уровня безопасности и защиты наряду с соблюдением закона, правами граждан и их достоинством - требуется углубленное обучение, которое предоставит им как профессиональные навыки, так и понимание демократических ценностей и этических обязательств, что необходимо, когда государство предоставляет полномочия, способные причинить большой ущерб гражданам.

20. Законопроект не справляется с этими вызовами. Учитывая значительное расширение функций порядка и полномочий инспекторов, а также их дискрецию в отношении применения, и учитывая тот факт, что министерство по вопросам национальной безопасности одновременно продвигает предоставление долгосрочных оружий инспекторам, решение о том, чтобы не подстраивать обучение инспекторов в законе, вызывает действительную трудность, последствия которой могут быть опасными.

21. В предложении упоминается, что только инспектор, который прошел обучение, сможет применять полномочия. При этом в предложении не упоминается, потребуется ли дополнительная подготовка для действующих инспекторов в свете нового перечня преступлений, с которыми придется теперь справляться, или более длительного обучения для новых инспекторов, которые будут призываться. Если имеются бюджетные последствия для этой подготовки, важно найти для них подходящий бюджетный источник (если, ожидается, что местные органы будут компенсировать разницу через местные подготовки, это должно быть явно утверждено и учитывать последствия из различных ресурсов и разрывы в подготовке, которые могут возникнуть).

20. Процесс законодательства

20. Учитывая трудности, выдвигаемые законопроектом, и множество его последствий, необходимо детально обсудить возможные последствия изменений, в том числе с учетом сложности деятельности порядка в системе правопорядка и правоприменения в Израиле.

21. Как уже упоминалось выше, действительно, был опубликован проект закона по этому вопросу в конце июля 2024 года, но кажется, что значительная часть работы государственного штаба проводилась именно после его публикации, и в результате текущая версия законопроекта включает в себя значительные изменения и требует отдельного и глубокого общественного обсуждения.

22. Наконец, отметим, что в пояснительной записке к законопроекту указано, что городское правоохранение позволяет действовать согласно стратегии "проблемоориентированного полицейского контроля". Эта полицейская стратегия, входящая в проактивные представления о правопорядке, действительно является эффективным и значимым подходом, который применяется по всему миру, включая Полицию Израиля. Тем не менее, в текущих процессах, связанных с городским правопорядком или в новом проекте закона, отсутствуют действия, соответствующие этой стратегии. Принятие исследованиям основополагающего характера является, безусловно, важной целью для Полиции Израиля и для городского правопорядка, однако текущий законопроект далек от воплощения этого намерения.

23. Городской правоохранительный порядок является основным элементом инфраструктуры правопорядка и правоприменения в Израиле в области преступлений против качества жизни и насилия, и его закрепление в постоянном законодательстве после десятилетия фактической деятельности является благоприятным шагом.

24. В то же время, предлагаемый законопроект вызывает ряд существенных трудностей, требующих основательного и глубокого общественного и профессионального обсуждения:

1. Расширение задач городского правоохранительного порядка, что может стать в ущерб выполнению его первоначальных целей борьбы с преступлениями против качества жизни и насилия, которые ежедневно влияют на безопасность граждан и сообществ в Израиле.
2. Значительное и неопределенное расширение полномочий инспекторов, входящих в состав городского правоохранительного порядка, и их географической зоны действия, что может сделать их настоящей полицией, несмотря на их ограниченную квалификацию, в ущерб риску оперативных неудач, возникающим из-за деятельности различных вооруженных сил в том же районе, и риску проблемного правоприменения в отношении особенно уязвимых людей и сообществ.
3. Расширение влияния политического уровня на масштаб и способ развертывания городского правоохранительного порядка, с риском увеличения веса, отводимого политическим соображениям в ущерб профессиональным при принятии важных решений касающихся гражданской безопасности Израиля и распределения общественных средств, связанных с безопасностью.
4. Сокращение парламентского контроля за деятельностью городского правоохранительного порядка, в то время как закрепление его деятельности и расширение его задач и полномочий.
5. Непредоставление решений по разрывам в квалификации и подготовке инспекторов городского правоохранительного порядка, включая финансовый аспект, несмотря на предложение значительно расширить их полномочия.

25. Мы призываем обеспечить упорядоченный процесс применения законодательства по законопроекту, который позволит провести углубленное и серьезное обсуждение его различных аспектов, в то время как будут рассмотрены трудности, на которые мы указали в этом мнении, и объединены соответствующие стороны из релевантных министерств, Полиции Израиля, местных органов власти и гражданского общества.

С уважением,

Юрист Мириам Лави
Исследователь
Центр национальной безопасности
и демократии
Доктор Яэль Литманович
Старший исследователь
Центр национальной безопасности
и демократии
Доктор Эран Шамир Борер
Директор Центра национальной безопасности
и демократии