Правительственный законопроект: Закон о планировании и строительстве (изменение № 160 и временные положения), תשפ"ה-2025

Законопроект о бюджете и закон об экономических мерах на 2025 год — обзор юридического советника Кнессета

Юридический советник Кнессета

Кнессет, Кирьят Бен-Гурион, Иерусалим

(Ссылка: 020585-2025)

Иерусалим, 12 тевета 5785 г. / 12 января 2025 г.

---

Уважаемые депутаты Кнессета,

Предмет: Законопроект о бюджете и закон об экономических мерах на 2025 год

Предыстория:

1. 4 декабря 2024 г., с опозданием на месяц от сроков, установленных в Основном законе: Экономика государства (חוק-יסוד: משק המדינה), на рассмотрение Кнессета был внесён законопроект о бюджете на финансовый 2025 год, 5785-2024. В тот же день были внесены: законопроект о рамках государственного бюджета (особые положения на 2025 год), 5785-2024, и два законопроекта об экономических мерах: законопроект об экономическом плане (поправки к законодательству для реализации экономической политики на бюджетный 2025 год), 5785-2024, касающийся «структурных изменений», и законопроект об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на бюджетный 2025 год), 5785-2024, касающийся «фискальных изменений».

2. Законопроекты об экономических мерах, в отличие от обычных законопроектов, включают поправки к законодательству во многих и разнообразных сферах и продвигаются преимущественно Министерством финансов в правительстве и Кнессете наряду с законопроектом о бюджете. Это также отличается от иных правительственных законопроектов, которые продвигает соответствующее министерство в своих сферах деятельности.

3. Поскольку законопроект о бюджете на 2025 год был внесён с указанным опозданием, это означает, что с 1 января 2025 г. государство функционирует на бюджете в размере 1/12 ежемесячно до утверждения законопроекта о бюджете, в соответствии со статьёй 3б Основного закона: Экономика государства.

4. Кнессету предоставлено не менее 60 дней на обсуждение и подготовку бюджета в соответствии со статьёй 3(б)(1)(а) Основного закона: Экономика государства. Опоздание правительства с подачей законопроекта о бюджете, по моему мнению, не должно ущемлять сроки, предоставленные Кнессету. Однако, в соответствии с Основным законом: Кнессет (חוק-יסוד: הכנסת), если законопроект о бюджете не будет принят Кнессетом в течение 90 дней с начала финансового года, это будет рассматриваться как решение Кнессета о самороспуске.

5. 16 декабря 2024 г. указанные законопроекты прошли первое чтение на пленарном заседании Кнессета. Следует также отметить, что 23 декабря 2024 г. Кнессет принял во втором и третьем чтении Закон о дополнительном бюджете на финансовый 2024 год (№...), 5785-2024, и вскоре после этого были утверждены несколько законов по вопросам налогообложения, вступающих в силу с 1 января 2025 г. и представленных в рамках мер правительства по достижению фискальных рамок на 2025 год¹.

6. Таким образом, речь идёт о годе с чрезвычайными обстоятельствами, в том числе с бюджетной точки зрения, ввиду требований войны, потребовавших многочисленных корректировок бюджета, а также ввиду того, что 2025 год следует за годом двухлетнего бюджета, потребовавшего утверждения дополнительных бюджетов на оба бюджетных года (один на финансовый 2023 год и три дополнительных бюджета на финансовый 2024 год). Обстоятельства войны также потребовали изменения в объёме законодательства, представляемого Кнессету, в том числе ввиду уже утверждённого Кнессетом законодательства по вопросам налогообложения, связанного с бюджетом 2025 года.

Критика закона об экономических мерах:

7. На протяжении ряда лет высказывалась острая критика в отношении использования закона об экономических мерах, в том числе со стороны депутатов Кнессета, юридических советников Кнессета и Верховного суда. Критика касалась как временных рамок для передачи законопроектов, затрудняющих проведение обстоятельного обсуждения по различным вопросам в комиссиях Кнессета; так и ущерба, связанного с передачей совокупности мер единым голосованием, лишающего депутатов Кнессета возможности голосовать по каждому вопросу отдельно; так и незрелости предлагаемых мер, неоднократно приводившей к трудностям в их реализации.

8. Кроме того, утверждалось, что ввиду роста объёма законопроектов об экономических мерах усилился ущерб статусу и достоинству Кнессета, причиняемый принятием значительных поправок к законодательству в данных рамках. В этой связи см. слова судьи Хешина в БАГАЦ 4885/03 Ассоциация птицеводов Израиля, сельскохозяйственный кооператив, против правительства Израиля (далее — БАГАЦ Птицеводов): «Закон об экономическом плане и подобные ему законы об экономических мерах способны потрясти систему далеко за пределы надлежащей меры. Это тектоническое смещение, которое принесли с собой закон об экономическом плане и законы об экономических мерах — де-факто передача законодательных полномочий в руки исполнительной власти — несёт в себе многочисленные и огромные риски.»

9. В этом контексте важно отметить, что опыт прошлых лет показывает, что предложения, включённые в законопроекты об экономических мерах, подчас характеризовались незрелостью, в том числе отсутствием совместной подготовительной работы министерств и ведомств. Я уже предупреждала об этом бывшего Юридического советника правительства и направила соответствующее письмо для сведения нынешней Юридической советницы правительства.

10. В этом году моя позиция состоит в том, что нет оснований для принятия в рамках закона об «экономических мерах» положений, не имеющих бюджетного значения, непосредственно и необходимо связанного с бюджетом, а лишь для законодательства, имеющего финансовое значение и непосредственную связь с бюджетом, о чём я указала ещё в своём письме министру финансов от 18 ноября 2024 г. Это также ввиду значительного опоздания правительства с внесением законопроекта о бюджете на финансовый 2025 год и ввиду того, что ещё до внесения законопроекта о бюджете Министерство финансов внесло ряд законопроектов по вопросам налогообложения и заморозки различных сумм, которые Кнессет был призван принять до начала финансового 2025 года.

Особая процедура законодательства по закону об экономических мерах:

11. В свете критики, высказывавшейся на протяжении ряда лет в отношении принятия законов об экономических мерах, и в особенности после БАГАЦ Птицеводов, в Кнессете была выработана рабочая процедура для принятия законопроектов об экономических мерах. Процедура была выработана при поддержке председателей Кнессета и председателей Комиссии Кнессета и при участии юридических советников Кнессета, с тем чтобы дать Кнессету и его комиссиям возможность справиться с объёмами предлагаемого законодательства, а также предоставить всем депутатам Кнессета право надлежащим образом участвовать в законодательном процессе, самостоятельно обрабатывать предоставляемую им информацию и формировать свою обоснованную позицию в отношении законопроектов (см. БАГАЦ 10042/16 Цахи Квантински против Кнессета Израиля).

12. В соответствии с выработанной в Кнессете процедурой, невозможно предоставить освобождение от обязанности размещения для законопроектов о бюджете и экономических мерах. Кроме того, согласно процедуре, после голосования в первом чтении по законопроектам об экономических мерах они передаются на обсуждение в Комиссию Кнессета. Комиссия Кнессета направляет темы и главы предложений в различные комиссии по сферам их компетенции («процедурное разделение»), а также выделяет темы или главы, которые будут приняты в обычном законодательном порядке, вне рамок закона об экономических мерах («сущностное разделение»). Сущностное разделение определённой темы или главы в Комиссии Кнессета фактически изымает её из законопроектов об экономических мерах. Отделённая часть становится отдельным законопроектом, передаваемым комиссии для подготовки после первого чтения, вне временных рамок закона о бюджете и экономических мерах, что, разумеется, позволяет более углублённое обсуждение.

Переговоры с Председателем Кнессета, депутатом Кнессета Амиром Оханой:

13. На протяжении примерно десяти лет председатели Кнессета настаивают на выделении определённых тем из законопроектов об экономических мерах ещё до их внесения на пленарное заседание Кнессета. Это осуществляется в рамках переговоров с Министерством финансов, проводимых на основе проектов решений правительства. Если правительство пожелает продвинуть тему, выделенную на этом предварительном этапе, ему потребуется внести её в качестве нового правительственного законопроекта.

14. Ввиду исключительности данного года, как описано выше, Председатель Кнессета, депутат Кнессета Амир Охана, предварительно согласовал с министром финансов, что он намерен стремиться к выделению всех тем, не имеющих бюджетного значения, при этом разделение будет производиться в Комиссии Кнессета в координации с председателем Комиссии Кнессета, депутатом Кнессета Офиром Кацем. Это означает, что из законопроекта в соответствии с указанной договорённостью подлежат выделению следующие главы:

а. В законопроекте об экономическом плане (поправки к законодательству для реализации экономической политики на бюджетный 2025 год), 5785-2024: глава Б (цифровые услуги с публичными органами); глава Д (инфраструктура и канализация); глава Д (органы местного самоуправления); глава В (служба занятости); глава Ж (метрополитенские и общегосударственное управление); глава Т (планирование и строительство).

б. В законопроекте об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на бюджетный 2025 год), 5785-2024: в главе В (налоги): структурное изменение в группе корпораций и инвестиционных фондах; глава Д (взаиморасчёты между больницами и больничными кассами (психическое здоровье)); глава В (пенсии).

15. Кроме того, согласовано, что будут установлены временные рамки для законодательства в отношении трёх глав в законопроекте об экономическом плане, которые будут выделены ввиду согласия об их важности (цифровые услуги с публичными органами, метрополитенское и общегосударственное управление, планирование и строительство).

Таблица с детализацией законопроектов об экономических мерах:

16. К настоящему письму прилагается таблица, содержащая краткую детализацию всех тем в законопроектах об экономических мерах. Цель таблицы — дать депутатам Кнессета базовую ориентацию в темах, включённых в законопроекты. Разумеется, это не исчерпывает всей информации по каждой теме. Кроме того, наряду с юридическим советником Кнессета, на обсуждении будут присутствовать представители Исследовательского и информационного центра Кнессета для ответов на вопросы в сферах их компетенции.

17. Наряду с детализацией тем, таблица содержит также замечания юридического советника Кнессета по вопросу сущностных и процедурных разделений. В числе этих замечаний мы обращали внимание на наличие связи с бюджетом или экономическим ростом в бюджетные годы; сложность и объём мер в соотношении с временными рамками принятия бюджета и экономических мер; зрелость мер для законодательного закрепления; являются ли они темой, которую правительство ранее пыталось провести в рамках закона об экономических мерах или в обычном законодательном порядке, а Кнессет не счёл целесообразным продвигать её из-за обнаруженных трудностей или по иным причинам; поправки к законодательству, принятому в рамках закона об экономических мерах, в реализации которого возникли трудности и ныне предлагается повторно исправить в рамках закона об экономических мерах. Кроме того, указаны комиссии, компетентные рассматривать различные темы в соответствии с Регламентом и прецедентами. Замечания юридического советника Кнессета, содержащиеся в таблице, не являются замечаниями по существу предложений, и таковые будут, разумеется, детально представлены юридическими советниками комиссий в ходе законодательных обсуждений.

18. Надеюсь, что данная таблица поможет вам в подготовке к обсуждению в Комиссии Кнессета законопроектов. Таблица представляется Председателю Кнессета, депутату Кнессета Амиру Охане, председателю Комиссии Кнессета, депутату Кнессета Офиру Кацу, членам комиссии и всем депутатам Кнессета для обсуждений по разделению законопроектов об экономических мерах, с тем чтобы были реализованы цели, лежащие в основе законодательного процесса, и депутатам Кнессета была предоставлена практическая возможность провести подлинное парламентское обсуждение.

С глубоким уважением,

Сагит Афик

---

Копии: депутат Кнессета Амир Охана, Председатель Кнессета; депутат Кнессета Офир Кац, председатель Комиссии Кнессета; юридические советники комиссий Кнессета.

---

¹ Закон об изменении Ордонанса о подоходном налоге (Поправка № 275), 5785-2024; Закон об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на бюджетный 2025 год) (заморозка заработной платы должностных лиц органов власти и местного самоуправления в 2025 году), 5785-2024; Закон об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на бюджетный 2025 год) (заморозка обновления налога и дополнительного налога), 5785-2024; Закон об экономической эффективности (поправки к законодательству для достижения бюджетных целей на бюджетный 2025 год) (налогообложение нераспределённой прибыли), 5785-2024; Законопроект о национальном страховании (Поправка 252 и временное положение), 5785-2025, утверждённый Комиссией по труду и социальному обеспечению ко второму и третьему чтению.