Законопроект П/6158/25: Законопроект о борьбе с преступными организациями (изменение - признание преступной организации террористической организацией), 5785-2025

Позиция Государственной защиты относительно Законопроекта о борьбе с организованной преступностью (поправка — объявление преступной организации террористической организацией), התשפ"ה-2025

28 декабря 2025

Депутату Кнессета Цвика Фогелю Председателю Комитета по национальной безопасности

Уважаемый господин,

Re: Позиция Государственной защиты относительно Законопроекта о борьбе с организованной преступностью (поправка — объявление преступной организации террористической организацией), התשפ"ה-2025

Государственная защита выражает своё принципиальное возражение против рассматриваемого законопроекта.

Законопроект стремится закрепить в законе полномочие Министра национальной безопасности объявлять указом преступную организацию «террористической организацией», если он убеждён в том, что применительно к ней выполняется определение «преступная организация», а также присутствует одна из дополнительных характеристик, перечисленных в законе.

Юридические и практические последствия такого объявления состоят в применении всех положений Закона о борьбе с терроризмом (со всеми вытекающими из этого последствиями) — причём огульно и без каких-либо ограничений. По нашему разумению, речь идёт, в частности, о предоставлении крайних и далеко идущих полномочий в области расследования (а как следствие — и применения специальных полномочий, которыми наделена служба общей безопасности («ШАБАК») в сфере терроризма); о применении особо жёстких норм в области предварительного заключения (включая возможность в определённых обстоятельствах откладывать доставку задержанного к судье, продлевать срок содержания под стражей на более длительные, чем обычно, периоды, продлевать срок содержания без присутствия задержанного и лишать его права на встречу с адвокатом); о применении ряда исключительных, специально предназначенных для сферы терроризма составов преступлений (часть из которых отступает от основополагающих принципов уголовного права, а часть и вовсе не имеет отношения к деятельности преступных организаций, а касается третьих, посторонних лиц); о существенном отступлении от норм уголовного процесса и доказательственного права; о применении обширных и драконовских механизмов конфискации; и о несоразмерном наказании применительно к данным обстоятельствам.

Законопроект представляет собой драматическое изменение существующего порядка в сфере уголовного правоприменения в Израиле и глубоко затрагивает сам характер демократического строя. По нашему мнению, меры подобного рода не могут приниматься в спешке и небрежно, и тем более — в форме частного и огульного законодательства. В этой связи немыслимо, чтобы данный шаг рассматривался и продвигался без предварительного проведения глубокой и серьёзной предварительной проработки, посвящённой смыслу и последствиям предложения, с участием всех соответствующих субъектов системы уголовного правосудия, а также после предварительного выслушивания замечаний общественности.

Применение исключительных и крайних мер, установленных Законом о борьбе с терроризмом (и как следствие — также иными законодательными актами), в области безопасности также применительно к явно гражданским сферам, таким как борьба с преступностью, вызывает, по нашему мнению, реальные конституционные трудности — и вызывает серьёзные сомнения в том, соответствует ли он критериям оговорки об ограничении.

Нет нужды многословно говорить о следственных (и превентивных) полномочиях, предоставляемых Законом о борьбе с терроризмом и вытекающих из него. Эти полномочия воплощают наиболее тяжкое и крайнее посягательство на права человека: начиная с широких полномочий на проведение скрытого обыска в транспортных средствах и помещениях и на накопление и обработку данных о связях, через полный доступ ко всем базам данных и использование средств мониторинга, геолокации и слежки (включая прослушивание и применение «шпионского» программного обеспечения), и заканчивая применением особых, травмирующих методов в ходе следственных действий. Эти полномочия в целом не подлежат судебному контролю, применяются тайно, вдали от взора общественности и без строгого судебного надзора, часть из них вовлекает в орбиту применения невиновных, законопослушных граждан, и они лишены совокупности минимальных прав и гарантий, предоставляемых гражданам в ходе уголовных расследований (в частности, предупреждения подозреваемого, права на консультацию с защитником, аудиовизуальной документации расследования и проч.). Ко всему этому добавляются — как было сказано — драстические последствия объявления террористической организацией в части норм о задержании, материального уголовного права и способов наказания.

По мнению Государственной защиты, само упомянутое в законопроекте стремление бороться с уголовными правонарушениями — даже когда речь идёт об организованной преступности — не может оправдать применение драконовских инструментов Закона о борьбе с терроризмом и дополняющих его законодательных актов, изначально направленных и ограниченных преступлениями против государственной безопасности, а заложенные в их основе балансы были сформированы соответствующим образом. Более того, по нашей позиции, существуют многочисленные разнообразные альтернативы (известно, что они продвигаются давно) в виде повышения эффективности и концентрации работы правоохранительных органов и наращивания их сил. Кроме того, на фоне очевидной и понятной необходимости борьбы с тяжкими проявлениями серьёзной организованной преступности — в том числе в арабском обществе — в последнее время продвигались (и продвигаются в настоящее время) ряд значимых мер как в различных сферах правоприменительной политики, так и посредством поправок к уголовному и даже административному законодательству (например, можно упомянуть исключительное и прецедентное законодательное решение о наложении административных ограничений на активистов преступных организаций). Необходимо сначала дождаться результатов практического применения этих мер, прежде чем продвигать столь крайний и далеко идущий законопроект.

Помимо сказанного, следует напомнить, что именно применительно к преступным организациям уже многие годы существует специальная законодательная база, содержащая чрезвычайно исключительные механизмы в отношении таких организаций (при весьма широкой их дефиниции), — в том числе в областях правоприменения (включая механизмы уголовной и гражданской конфискации) и наказания. Можно было бы рассмотреть конкретные поправки, необходимые к этой законодательной базе, в отличие от создания драконовского законодательного механизма, огульно и полностью распространяющего положения Закона о борьбе с терроризмом.

Законопроект также вызывает серьёзные опасения относительно избыточного правоприменения, избирательного правоприменения и нарушения равенства перед законом — особенно ввиду чётких и однозначных заявлений в пояснительной записке о его нацеленности на арабское общество. Эти опасения актуальны и применительно к иным группам и иным контекстам, которые могут в будущем попасть в рамки понятия «тяжкая/организованная преступность». Ещё одно серьёзное опасение, таящееся в законопроекте, — это риск вынесения ложных обвинительных приговоров вследствие следственных методов и правоприменительных инструментов, специфических для терроризма. Помимо этого, мы полагаем, что могут возникнуть существенные правовые трудности при ведении судебных процессов вследствие использования доказательств, полученных в ходе применения предлагаемого механизма (в частности, с учётом ожидаемого нарушения принципов уголовного процесса и доказательственного права, например, в контексте допустимости доказательств и раскрытия тайны следственных материалов). Кроме того, следует отметить, что сравнение тяжкой преступности — даже организованной и систематической — с террористическими актами может обесценить само понятие терроризма и ценностные и нравственные обоснования, лежащие в основе борьбы с ним.

По существу, законопроект фактически сформулирован как «открытая ткань» и характеризуется концептуальной размытостью и нечёткими понятиями. Так, например: перечень признаков преступной организации, которая может быть объявлена террористической, сформулирован широко и в альтернативной, а не кумулятивной форме; отсутствует детализация фактической и доказательственной базы, необходимой для объявления (которая, по нашему пониманию, включает засекреченные разведывательные данные); отсутствуют ограничения на объявление как по предметному охвату, так и во времени; отсутствуют эффективные механизмы уведомления и обжалования объявления; отсутствует автоматический судебный контроль (предварительный или последующий) над механизмом объявлений; и прочее. И следует подчеркнуть: даже если бы этим и другим аспектам законопроекта был дан ответ, мы всё равно считали бы, что это не исцеляет принципиальные (и конституционные) трудности, на которые мы указали выше.

В заключение, законопроект наносит смертельный удар по ряду основополагающих прав в уголовном судопроизводстве и подрывает основы справедливого судебного разбирательства; он наглядно демонстрирует опасность проникновения явно сформированных в области безопасности механизмов в уголовное право — чем всё это кончится, никто не знает.

По этим основаниям, а также по иным основаниям, которые в виду ограниченности времени мы изложим позднее подробнее, Государственная защита призывает Комитет воздержаться от продвижения настоящего законопроекта.

С уважением,

Ишай Шарон, адвокат Начальник отдела законодательства и политики Государственная защита Израиля