Законопроект П/2560/25: Основной закон: правительство (изменение № 12)

01 марта 2023

ח' אדר תשפ"ג

К вашему вниманию,
Специальная комиссия по поправкам к Основному закону: правительство

Тема: Законопроект Основного закона: правительство (Поправка – Невозможность выполнения обязанностей премьер-министром)

Мы просим выразить протест против законопроекта основного закона. Предложение является персональным по своей сути и предназначено для обслуживания действующего премьер-министра. Более того, оно создает ненадлежащее регулирование, согласно которому только политическое большинство в правительстве может решить о провозглашении невозможности выполнения обязанностей, включая медицинскую невозможность.

Суть предложения

1. Согласно предложению, будет изменен Основной закон: правительство, так что к нему будут добавлены статьи, касающиеся невозможности выполнения обязанностей премьер-министром. Согласно предложению, невозможность будет определяться как "физическая или психическая неспособность премьер-министра выполнять свои обязанности, и только на основании одной из этих двух причин, и по определению премьер-министра или правительства, как указано, только."
2. С точки зрения процедуры, предложение устанавливает, что только сам премьер-министр или три четверти членов правительства имеют право уведомить Кнессет о невозможности выполнения обязанностей премьер-министром. В случае, если премьер-министр противится уведомлению правительства, Кнессет будет обязан утвердить невозможность большинством в 90 членов Кнессета.
3. Законопроект также стремится установить абсолютную непригодность Верховного суда по всем вопросам, касающимся невозможности выполнения обязанностей.

Существующее законодательство

1. Прежде всего, следует с уважением отклонить утверждение, упомянутое в пояснительной записке, что "это уточняющая поправка" и что предлагаемое законодательство является тем же, что и существующее в настоящее время. Закон резко изменяет существующее законодательство как по сути, так и по процедуре. Аргумент о том, что это "уточняющая" поправка, вызывает опасения по поводу ложного представления, которое полностью игнорирует текст существующего Основного закона и содержание существующей судебной практики по данному вопросу.

Суть невозможности выполнения обязанностей

2. Сегодня Основной закон также включает невозможность по медицинским причинам, но не только. Согласно тексту статьи 16 (б), речь идет о ситуации, когда "премьер-министр временно не может выполнять свои обязанности...".
3. Поправка к Основному закону правительства, касающаяся правительства замещения, устанавливает в статье 43 (а) (4), среди множества случаев, когда премьер-министр в правительстве замещения прекращает свои полномочия, что не будет считаться, что правительство подало в отставку: "Премьер-министр постоянно не может выполнять свои обязанности по медицинским причинам, и прошло 100 дней, в течение которых исполняющий обязанности занимает его место, согласно статье 20 (б); "– это означает, что статья явно относится к невозможности по медицинским причинам, в отличие от невозможности по другим причинам.
4. Согласно своему тексту, общая статья о невозможности выполнения обязанностей премьер-министром не определяет обстоятельства невозможности. Это может быть медицинская невозможность, но также и невозможность в других обстоятельствах. Например, Верховный суд также установил, в ходатайстве, направленном на то, чтобы обязать юридического советника объявить о невозможности выполнения обязанностей Эхуда Ольмерта во время его расследования. Суд отклонил ходатайство, но при этом установил следующее:
   "Если впоследствии выяснится, что поведение премьер-министра не позволяет проводить уголовные расследования должным образом, возможно, будет уместно объявление юридического советника правительства о временной невозможности премьер-министра".
5. Это означает, что Верховный суд предполагает, что не только медицинские случаи, но и случаи уголовного расследования могут оправдать, в редких и исключительных случаях, объявление о невозможности выполнения обязанностей, например, если поведение премьер-министра мешает возможности провести надлежащее расследование. Также в 2021 году Верховный суд отклонил ходатайство, в котором просили суд указать юридическому советнику Мандельблиту объявить о невозможности выполнения обязанностей Нетаниягу, не устанавливая, что невозможно объявить о невозможности, которая не является "медицинской".

Процедура

6. Основной закон не определяет, кто объявляет о невозможности выполнения обязанностей. В некоторых судебных решениях, касающихся этого вопроса, не было однозначно установлено, что юридический советник правительства определяет состояние невозможности, но это было предположение в судебных решениях. В ходатайстве, касающемся невозможности Ольмерта, упомянутом выше, было установлено, что "мы предполагаем, не принимая решения, что в соответствующих обстоятельствах юридический советник правительства уполномочен объявить о временной невозможности премьер-министра". Тем не менее, в замечании в ходе ходатайства, касающегося конфликта интересов премьер-министра Нетаниягу, судья Мельцер прямо сказал: "Такое объявление о невозможности... находится исключительно в ведении юридического советника." Так же было сделано на практике в случае Ариэля Шарона, и в ходатайстве, касающемся его постоянной невозможности, было сказано: "Основной закон не установил механизм, по которому определяется, является ли премьер-министр постоянно неспособным выполнять свои обязанности. Следовательно, следует предположить, что полномочия для этого находятся в руках юридического советника правительства." Как и в любом решении административного органа, согласно существующему законодательству, можно подать жалобу в Верховный суд на решение юридического советника о провозглашении невозможности или о не провозглашении ее.

Критика законопроекта

7. Это законодательство является персональным и предназначено для улучшения положения одного человека: действующего премьер-министра. Основные законы являются правилами игры государства Израиль. Любая попытка изменить их для улучшения положения конкретного человека и немедленно применить их – недопустима и порочна сама по себе, независимо от содержания. Если действительно можно снова и снова изменять правила игры, чтобы улучшить положение политического большинства и тех, кто стоит во главе, то правила не имеют никакого значения, и они становятся инструментом в руках большинства, желающего усилить свою власть, снять все ограничения и увековечить свое правление.
8. Более того, даже с точки зрения содержания, предлагаемое регулирование является ненадлежащим. Согласно предложению, даже если премьер-министр находится в бессознательном состоянии и не может функционировать, если три четверти членов правительства не решат вынести вопрос на рассмотрение Кнессета – потому что у них нет политического интереса в этом – он продолжит занимать свою должность, и это решение является окончательным и не подлежит проверке каким-либо органом. Это абсурдная и очень опасная ситуация, когда правительство не функционирует, но искусственно продолжает продлевать свою жизнь только потому, что существует дефектное конституционное регулирование, позволяющее это делать. Цель регулирования невозможности выполнения обязанностей – обеспечить существование и функционирование института премьер-министра. С этой точки зрения, предложение согласуется с идеями "конституционного переворота", согласно которым демократия означает только власть большинства, и большинство решает все, а в данном случае большинство даже решает, находится ли премьер-министр в сознании и может ли он функционировать или нет.
9. Безусловно, можно предложить поправки к Основному закону, которые установят надлежащую процедуру, например, получение медицинского заключения, которое послужит основой для решения юридического советника правительства о медицинской невозможности. Также можно рассмотреть процедуру невозможности в политическом русле, параллельно с существующей "профессиональной" процедурой.
10. Тем не менее, поправка такого рода не должна применяться немедленно, в ситуации, когда премьер-министр обвиняется в уголовных преступлениях и существует, по меньшей мере, видимость прямой связи между его состоянием и вопросом о юридической невозможности. Реформа в области невозможности выполнения обязанностей, как и любые изменения в Основных законах, должна применяться только в будущем, как минимум с следующего созыва Кнессета, через завесу невежества.

В заключение, это предложение недопустимо как из-за его персонального элемента, так и по существу, поскольку оно устанавливает дефектное регулирование, которое может привести к катастрофическим последствиям.

С уважением,

Д-р Амир Фокс
Старший исследователь, Израильский институт демократии