Законопроект П/2560/25: Основной закон: правительство (изменение № 12)

Наблюдение по поводу законопроекта о Основном законе: правительство (неспособность премьер-министра)

Проф. Талия Айнхорн*

1. Введение

Предметом законопроекта является разъяснение значения выражения "неспособность премьер-министра" в статье 16(б) и статье 20 Основного закона: правительство, а также установление полномочий для объявления состояния неспособности премьер-министра.

Необходимость внесения поправки возникла после того, как 9 февраля 2023 года движение за качество управления подало петицию в Верховный суд, в которой было запрошено, чтобы Верховный суд решил, что премьер-министр Биньямин Нетаньяху должен уйти в неспособность, и суд, вместо того чтобы отклонить петицию за отсутствием полномочий, приказал премьер-министру и юридическому советнику ответить на петицию, что обязывает Кнессет разъяснить данный вопрос. Отсюда и поправка.

2. Анализ поправки с точки зрения израильского права

Хотя необходимость поправки возникла в эти дни, речь идет не о персональном законе. Поправка актуальна для любого премьер-министра. И уже были случаи, когда премьер-министр Ариэль Шарон находился в состоянии неспособности из-за своего здоровья.

Вопрос правильного толкования статьи 16(б) о неспособности возник в двух предыдущих судебных решениях.

В первом деле, Верховный суд 6231/08 Иоав Ицхак против премьер-министра Израиля Эхуда Ольмерта (4 августа 2008 года), истец обратился в суд с просьбой приказать юридическому советнику объяснить, почему не будет объявлена временная неспособность премьер-министра, чтобы его можно было допрашивать ежедневно по поводу расследований, которые против него ведутся.

Верховный суд, под председательством президента Груниса, отметил, что статья 16(б) не устанавливает, при каких обстоятельствах премьер-министр будет считаться временно неспособным выполнять свои обязанности, а также кто уполномочен объявить о временной неспособности премьер-министра. Суд (под председательством президента Груниса) оставил открытым вопрос о том, при каких обстоятельствах премьер-министр будет считаться временно неспособным выполнять свои обязанности, а также вопрос о том, уполномочен ли юридический советник объявить о временной неспособности премьер-министра, как это сделал юридический советник в отношении премьер-министра Ариэля Шарона, неспособность которого была вызвана состоянием здоровья (см. Верховный суд 2655/06 адвокат Ноам Лаор против юридического советника правительства, 27 марта 2006 года).

В деле Верховного суда 2268/21 движение за качество управления в Израиле против премьер-министра (22 апреля 2021 года) судья Давид Минц отклонил петиции, и, следовательно, нельзя делать выводы из них по рассматриваемому вопросу.

На первый взгляд можно было бы подумать, что нет необходимости в поправке, поскольку очевидно, что неспособность означает состояние, при котором премьер-министр не в состоянии функционировать из-за физического или психического состояния здоровья. Статья 16(б) не должна была служить основой для процедуры импичмента через заднюю дверь, когда полномочия, по сути, находятся в руках юридического советника правительства и суда, что, как будет указано ниже, не имеет аналогов ни в одной западной демократии. Однако, поскольку дело дошло до Верховного суда в текущей петиции, хорошо и важно, что Кнессет требует разъяснения данного вопроса в поправке к Основному закону: правительство.

3. Анализ поправки с сравнительной точки зрения

После того как я изучил правовое положение по вопросу импичмента в правовых системах Соединенных Штатов, Соединенного Королевства (Англия и Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия), Канады, Австралии, Новой Зеландии, Германии, Франции и Нидерландов, мои выводы следующие —

В ни одной из этих стран нет возможности импичмента премьер-министра или президента со стороны чиновника или суда.

Более того, во всех парламентских демократиях — а именно: Соединенное Королевство, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Германия и Нидерланды — вообще нет возможности отстранить премьер-министра. В каждой из них разъясняется, что должность премьер-министра может быть прекращена путем голосования о недоверии в парламенте, отстранение не предусмотрено.

Следует отметить, что в Германии, согласно статье 61 Конституции (Grundgesetz), президента можно отстранить большинством в 2/3 голосов в каждом из палат парламента, если он злоупотребляет своими полномочиями (но не канцлера). Причина в том, что президента нельзя отстранить от должности путем голосования о недоверии.

Соединенные Штаты и Франция являются республиками, и поэтому в них нет возможности завершить полномочия президента путем голосования о недоверии.

В Соединенных Штатах, где нет возможности голосовать о недоверии против президента, возникла необходимость установить в Конституции процедуру, по которой он будет отстранен большинством членов Палаты представителей, а затем, для завершения импичмента, в судебном процессе, который будет проходить в Сенате, в рамках которого он будет осужден большинством в 2/3 членов Сената. Подобная процедура существует во Франции с 2007 года по той же причине, что нет способа завершить полномочия президента, злоупотребляющего своими полномочиями, путем голосования о недоверии.

4. Заключение и выводы

Кнессет правильно делает, разъясняя вопрос неспособности премьер-министра, что речь идет только о неспособности, которая является физической или психической неспособностью премьер-министра выполнять свои обязанности, и о процедуре, по которой уведомление будет передано Кнессету премьер-министром или большинством в три четверти членов правительства.

Кнессет также правильно делает, устанавливая, что суд не имеет полномочий рассматривать просьбу о признании неспособности премьер-министра или подтверждать ее, и что решение или указ суда по этому вопросу будут лишены полномочий и недействительны. Нельзя допустить ситуацию, при которой чиновник, каким бы высоким он ни был, или суд создадут для себя полномочия, которые не приняты в западных демократиях и которые представляют собой серьезное нарушение баланса между ветвями власти.