Законопроект П/2560/25: Основной закон: правительство (изменение № 12)

Законопроект о Невозможности Исполнения Обязанностей

Хозяйка Кнессета Эфрат Райтен Маром и Хозяйка Кнессета Деби Битон, здравствуйте,

Юридический советник специальной комиссии по поправкам к Основному закону о правительстве, адвокат Эйаль Лев Ари, сообщил нам, что в ходе обсуждения, которое состоялось на этой неделе в комиссии, были подняты ваши запросы по следующим вопросам: сравнительный обзор по вопросу объявления о невозможности исполнения обязанностей премьер-министром (или президентом), включая вопрос о вовлечении суда в процесс — запрос от Хозяйки Кнессета Эфрат Райтен Маром; и сравнительный обзор относительно необходимой базы для обоснования медицинского основания для объявления о невозможности исполнения обязанностей — запрос от Хозяйки Кнессета Деби Битон. Поскольку запросы связаны друг с другом и оба, как указано, были подняты на одном и том же заседании комиссии, я отвечаю на оба запроса совместно.

Поскольку следующее заседание, которое проведет комиссия по этому вопросу, уже назначено на ближайший четверг, сразу после праздника Пурим, к сожалению, в рамках этого временного графика мы не можем подготовить сравнительный обзор по вопросу невозможности исполнения обязанностей с различных аспектов. Поэтому на данном этапе мы можем лишь указать на несколько моментов, которые возникли из предварительного изучения темы, проведенного адвокатами Ади Коэн Аароновой, Ишай Лексом и Габриэлем Боковзой из команды юридического исследования в МММ.

Во-первых, следует отметить, что существует различие между невозможностью исполнения обязанностей — в общем, неспособностью выполнять свои функции по медицинским причинам (физическая или психическая недееспособность) — и отстранением на основании обвинения в серьезном неподобающем поведении, коррупции или нарушениях закона или конституции (импичмент). Наши слова здесь касаются только вопроса невозможности исполнения обязанностей, а не процедур отстранения.

Во-вторых, что касается объявления о невозможности исполнения обязанностей того, кто стоит во главе исполнительной власти (премьер-министр или президент, в зависимости от типа режима), принято различать парламентские режимы и президентские (или полупрезидентские).

Таким образом, согласно отчету Библиотеки Конгресса США, опубликованному в октябре 2020 года под заголовком "Legal Mechanisms for Removing a Head of State for Incapacity" (далее: отчет Библиотеки Конгресса), в парламентских режимах премьер-министры обычно избираются в соответствии с пропорциональным представительством своей партии в парламенте, и их полномочия могут быть прекращены внутренними процедурами партии или голосованием о недоверии в парламенте (например, в Великобритании). В отличие от этого, в президентских режимах, где глава исполнительной власти обычно избирается напрямую народом, существуют меры, направленные на обеспечение того, чтобы избранные представители не были отстранены от своих должностей на основании необоснованных обвинений в физической или психической недееспособности, которые имеют политические мотивы. Например, в некоторых странах устанавливаются конкретные критерии и требования к доказательствам для подтверждения недееспособности для выполнения должности; в некоторых странах требуется судебное решение конституционного суда или верховного суда о предполагаемой недееспособности, в то время как другие страны устанавливают парламентские или непартийные процедуры по этому вопросу (там, стр. 1).

В этом контексте также можно отметить принципиальное различие, которое проводит профессор Роберт Хейзел, основатель отдела конституционного права в Университетском колледже Лондона (UCL), между президентским и парламентским режимами. В блоге, который он опубликовал в сентябре 2020 года под заголовком "What happens when the Prime Minister is incapacitated?", профессор Хейзел отмечает, что в президентском режиме необходимо четко закрепить альтернативный конституционный механизм на случай, если президент внезапно окажется недееспособным (incapacitated), поскольку президент избирается непосредственно народом, а не парламентом. Напротив, в парламентском режиме такой необходимости нет, поскольку правительство назначается парламентом и продолжает существовать на основании доверия парламента, так что у правительства есть возможность выбрать лидера, который стоит во главе — и, если необходимо, альтернативного лидера — который явно или неявно выражает доверие парламента. Таким образом, по его словам, согласно конституционным конвенциям в Великобритании (а также в Австралии), если по медицинским причинам премьер-министр (стоящий во главе партии или коалиции, пользующейся доверием парламента) больше не способен выполнять свои функции, кабинет должен найти ему замену и рекомендовать королю назначить его. Как указано, сам парламент может быть вовлечен в процесс через голосование о недоверии к правительству.

Что касается президентских или полупрезидентских режимов, отчет IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) за 2022 год, который касается прекращения полномочий президентов стран (Removal of Presidents), обсуждает, среди прочего, прекращение полномочий по причине физической или психической недееспособности. Следует подчеркнуть, что этот отчет касается только конституционных механизмов, касающихся отстранения президентов в президентских или полупрезидентских режимах. Согласно отчету, в этих странах процесс определения невозможности исполнения обязанностей из-за физической или психической недееспособности обычно связан с решением законодательного органа и/или кабинета министров, а также с проверкой предполагаемой недееспособности судебным органом или органом, состоящим полностью или частично из специалистов в области медицины (отчет IDEA, стр. 26-31).

В небольшом числе стран, таких как, например, Соединенные Штаты, нет требования о независимом медицинском заключении о недееспособности президента (отчет IDEA, стр. 28), и конституция также не требует прямого участия суда в процессе (отчет IDEA, стр. 33). В соответствии с 25-м поправкой к конституции, вице-президент исполняет обязанности президента как исполняющий обязанности до окончания первоначального срока полномочий президента, когда президент письменно уведомляет президента Сената и спикера Палаты представителей о своей невозможности выполнять свои функции, или когда вице-президент и большинство министров кабинета письменно уведомляют президента Сената и спикера Палаты представителей о том, что президент не может выполнять свои обязанности. Когда инициатива по отстранению президента исходит от вице-президента, президент может письменно заявить перед президентом Сената и спикером Палаты представителей о снятии препятствия, и он вернется к своим обязанностям. Если возникает разногласие по вопросу о недееспособности выполнять свои функции, вопрос будет передан на решение Конгресса. Если Конгресс решит большинством в две трети в обоих палатах, что президент действительно не может выполнять свои обязанности, вице-президент продолжит исполнять обязанности вместо президента. (По этому вопросу см. также сравнительный обзор по вопросу невозможности исполнения обязанностей государственных служащих — документ 2004 года, написанный в Центре исследований и информации Кнессета адвокатом Диной Цадок, стр. 8; а также отчет CRS 2018 года: Presidential Disability Under the Twenty Fifth Amendment: Constitutional Provisions and Perspectives for Congress.)

Согласно отчету IDEA, в многих других странах (как указано, с президентским или полупрезидентским режимом) существует конституционное требование о вовлечении судов или медицинских трибуналов в процесс определения невозможности исполнения обязанностей президента; и такое вовлечение может предотвратить политизацию споров по вопросу о недееспособности выполнять свои функции на фоне состояния здоровья (там, стр. 29-28).

Во Франции (полупрезидентский режим) конституция устанавливает, что правительство обращается к Конституционному совету, который функционирует как конституционный суд, чтобы подтвердить, что президент недееспособен или не может выполнять свои функции. В конституции нет определения недееспособности или препятствия, однако общепринятое понимание заключается в том, что это состояние, при котором президент не способен физически или психически выполнять свои обязанности. Конституция требует, чтобы Конституционный совет решил этот вопрос большинством своих членов. В случае недееспособности большинство полномочий президента временно передаются президенту Сената, а если и он недееспособен — они передаются правительству. Если Конституционный совет установит, что существует постоянная недееспособность президента, в общем случае выборы президента должны быть проведены в течение как минимум 20 дней и не позднее 35 дней с момента такого объявления (статья 7 Конституции Франции; отчет Библиотеки Конгресса, стр. 21-23).

В Болгарии, если президент или вице-президент не могут выполнять свои функции постоянно из-за тяжелой болезни, они подлежат отстранению; и Конституционный суд является уполномоченным органом для определения, существуют ли обстоятельства, оправдывающие их отстранение или увольнение (статья 97.2 Конституции).

В Чили Сенат является уполномоченным органом для объявления о невозможности исполнения обязанностей президента по причинам физической или психической недееспособности, однако в соответствии с конституцией Сенат должен сначала выслушать мнение Конституционного суда по этому вопросу (статья 53.7 Конституции).

Как указано, есть страны, которые требуют в своей конституции вовлечения медицинского трибунала в процесс определения невозможности исполнения обязанностей. Например, в Казахстане (статья 47.1 Конституции) и в Кении. В Кении четверть членов нижней палаты парламента могут инициировать процесс объявления о невозможности исполнения обязанностей президента. Если большинство всех членов палаты одобряет инициативу, председатель палаты запрашивает у президента Верховного суда создание трибунала, состоящего из пяти членов: трех специалистов в области медицины, одного адвоката и еще одного члена, назначенного в трибунал самим президентом или его близким родственником. Если трибунал установит, что президент недееспособен, его заключение будет представлено нижней палате парламента, и только если большинство членов палаты подтвердит решение трибунала, президент будет отстранен от должности, и вице-президент будет назначен на его место. В противном случае, если трибунал установит, что президент способен, он продолжит исполнять свои обязанности. Решения трибунала являются окончательными и не подлежат обжалованию (отчет IDEA, стр. 27-28).

Согласно отчету IDEA, отсутствие требования о медицинском заключении и неясные процедуры в отношении процесса невозможности исполнения обязанностей по причине медицинской недееспособности могут быть проблематичными. Например, в Перу конституция позволяет отстранение президента по причине постоянной физической или моральной недееспособности (permanent ‘physical or moral incapacity’), и согласно правилам парламента, 20% членов конгресса могут инициировать процесс отстранения президента в таких обстоятельствах, при этом само решение должно быть сначала одобрено 40% членов конгресса, а затем поддержано 2/3 членов конгресса. Поскольку перуанская конституция не предоставляет объективного процесса для определения невозможности исполнения обязанностей, она часто используется для отстранения президентов и создания политической нестабильности (отчет IDEA, стр. 30, статья 113.2 Конституции Перу).

Благодарю за подтверждение получения письма.

С Пуримом!

Лиор

Д-р Лиор Бен Давид, адвокат
Руководитель старшей группы (юридическое исследование)
Центр исследований и информации Кнессета
Тел: 02-6408787, 050-6202403
lbdavid@knesset.gov.il