Законопроект П/2560/25: Основной закон: правительство (изменение № 12)

Кнессет

Юридический офис

(Ссылки: 404727-2023)

Уважаемым членам специальной комиссии

Подготовительный документ по законопроекту-основе: правительство (изменение – недееспособность премьер-министра) П/2560/25

А. Существующее законодательство по вопросу недееспособности премьер-министра

1. В законе-основе: правительство (далее – закон-основа) упоминаются два возможных типа недееспособности премьер-министра: временная недееспособность и постоянная недееспособность.
2. Что касается временной недееспособности, статья 16 закона-основы устанавливает, что если премьер-министр не может временно исполнять свои обязанности, его место займет исполняющий обязанности премьер-министра на срок до ста дней. После этого, если премьер-министр не вернулся к исполнению своих обязанностей, недееспособность будет считаться постоянной.
3. Что касается постоянной недееспособности, статья 20(б) закона-основы устанавливает, что если премьер-министр не может постоянно исполнять свои обязанности, правительство будет считаться ушедшим в отставку на 101-й день, когда исполняющий обязанности занимает его место. Согласно статье 30 закона-основы, это означает начало процесса формирования нового правительства, а в случае невозможности сделать это – проведение выборов в Кнессет в течение 90 дней.
4. В первом законе-основе о правительстве, принятом в 1968 году, была предусмотрена аналогичная схема, но только для временной недееспособности. В законе-основе: правительство 1992 года, предшествовавшем текущему закону-основе, были включены аналогичные положения относительно недееспособности премьер-министра, с необходимыми изменениями, связанными с системой прямых выборов, которая тогда действовала.
5. Закон-основа в его нынешней редакции не касается того, как объявляется недееспособность премьер-министра, кто принимает решение о недееспособности или какие причины создают недееспособность. Также изучение обсуждений в комитетах Кнессета, касающихся закона-основы, не дает информации о намерениях законодателей по этим вопросам.

Б. Существующее законодательство по вопросу недееспособности других должностных лиц
Б.1. Президент государства
6. Статья 21 закона-основы: президент государства определяет два пути для недееспособности: временная недееспособность и постоянная недееспособность.
7. Постоянная недееспособность устанавливается только по медицинским причинам, на основании решения комитета Кнессета, принятого большинством в две трети его членов на основе медицинского заключения, после чего следует решение Кнессета большинством его членов.
8. Для временной недееспособности предусмотрены два различных пути: первый – по уведомлению президента комитету Кнессета о его недееспособности и его утверждению большинством членов; второй – по решению комитета Кнессета большинством в две трети его членов на основе медицинского заключения. В то время как объявление о недееспособности по уведомлению президента возможно по любой причине, объявление о недееспособности на основании второго пути возможно только по медицинским причинам.
9. До изменения закона-основы в 2003 году, даже путь временной недееспособности по уведомлению президента был ограничен только медицинскими причинами. Однако в рамках поправки № 6 к закону-основе: президент государства было установлено, что президент может попросить комитет Кнессета утвердить его временную недееспособность по любой причине. Источник этой поправки – частный законопроект бывшего депутата Михаэля Итана. Законопроект был представлен после того, как тогдашний президент государства Эзра Вайцман попросил временную недееспособность из-за расследований против него, и его просьба была отклонена из-за отсутствия основания для выхода в недееспособность по этой причине. В этом контексте следует отметить, что хотя в законопроекте, представленном для предварительного чтения, предлагалось, чтобы комитет Кнессета мог принудить президента к временной недееспособности в случае полицейских расследований, в обсуждениях комитета было решено оставить выход в недееспособность на усмотрение президента, в том числе из-за возражений Министерства юстиции.
10. Бывший президент Моше Кацав дважды во время своего срока просил о временной недееспособности в соответствии с его уведомлением. В первый раз он попросил комитет Кнессета утвердить ему временную недееспособность на 16 часов, поскольку он предпочел не назначать председателя Верховного суда, в соответствии со своей полномочиями, в то время как против него проводилось расследование. Комитет Кнессета одобрил его просьбу.
11. Во второй раз Моше Кацав попросил комитет Кнессета утвердить ему временную недееспособность на три месяца. Это было на фоне уведомления юридического советника правительства о намерении предъявить ему обвинение в серьезных преступлениях с учетом слушания. В комитете Кнессета также состоялось обсуждение возможности его отстранения от должности в соответствии с процедурой, установленной в статье 20 закона-основы: президент государства, но из-за потенциальной продолжительности этой процедуры большинство членов комитета решили одобрить просьбу президента и временно ограничиться временной недееспособностью. По окончании периода временной недееспособности, и до проведения слушания по его делу, президент попросил продлить срок еще на три месяца. Комитет Кнессета одобрил его просьбу. Еще до окончания периода продления срок полномочий бывшего президента истек, и необходимость обсуждения временной недееспособности после предъявления обвинения не возникла.
12. В решении, касающемся основания недееспособности президента Кацав, суд установил, что нет ограничения на выход в недееспособность только по медицинским причинам, и обосновал это на основе сравнения с другими схемами, касающимися прекращения работы президента, а также с законодательной историей статьи о недееспособности.

Б.2. Председатель Кнессета
13. Закон-основа: Кнессет не включал в момент его принятия положения о недееспособности председателя Кнессета. С момента смерти первого председателя Кнессета, Йосефа Шпринцка, во время его срока, возникла необходимость исправить пробел в законе и установить, кто будет исполнять обязанности председателя Кнессета в случае смерти, временной недееспособности или постоянной недееспособности.
14. Это изменение вступило в силу в 1967 году в рамках поправки № 4 к закону-основе: Кнессет, и в нем также были установлены два типа недееспособности: временная и постоянная.
15. Для постоянной недееспособности установлено, что основанием для этого являются только медицинские причины, на основании решения комитета Кнессета.
16. Для временной недееспособности предусмотрены два пути: по уведомлению председателя и по решению комитета Кнессета. Подобно временной недееспособности президента, изначально здесь также пути были ограничены только медицинскими причинами. В 2000 году, в рамках поправки 27 к закону-основе, законодательство было изменено так, что нет ограничений на причины выхода в временную недееспособность по уведомлению председателя Кнессета, и они могут быть по любой причине. Однако для временной недееспособности по уведомлению председателя Кнессета по медицинским причинам не требуется дополнительная процедура, кроме его уведомления (в отличие от необходимого одобрения для временной недееспособности президента).

Б.3. Президент суда и судья
17. Статья 29 закона о судах, 1984 года (далее – закон о судах), касается исполняющего обязанности президента Верховного суда и упоминает возможность временной недееспособности, но, как и в установленной схеме для недееспособности премьер-министра, не содержится положений о процедуре или причине.
18. Что касается судьи, статья 13 закона о судах устанавливает, что комитет по назначению судей может установить постоянную недееспособность по медицинским причинам на основании медицинского заключения, и судья будет отправлен в отставку.

Б.4. Государственный контролер
19. Статья 29 закона о государственном контролере, 1958 года, устанавливает положения о замещении его места в случае временной недееспособности, но не установлены процедура или причина для недееспособности (однако назначение исполняющего обязанности не может длиться более шести месяцев подряд, после чего контролер будет считаться ушедшим в отставку). В статье 13 закона-основы: государственный контролер установлено, что Кнессет большинством своих членов, по предложению комитета Кнессета большинством в две трети его членов на основе медицинского заключения, может принять решение о переводе контролера с должности по медицинским причинам (когда он не может постоянно исполнять свои обязанности).

Г. Резюме существующих положений законодательства по вопросу недееспособности должностных лиц
Г.1. Постоянная недееспособность
20. Причины недееспособности: в любом месте в законе, где регулируется вопрос постоянной недееспособности, установлено, что такая недееспособность может существовать только по медицинским причинам и не по другим причинам. Так обстоит дело с президентом государства, председателем Кнессета, государственным контролером и судьей.
21. Решающий орган: в любом месте в законе, где установлен процесс недееспособности, требуется одобрение определенного органа. В трех случаях – президент государства, государственный контролер и судья – речь идет о органе, назначающем должностное лицо; в случае председателя Кнессета – это комитет Кнессета, который, хотя и не назначает председателя Кнессета, отражает соотношение сил между фракциями, составляющими Кнессет, который и выбирает председателя.
22. Что касается премьер-министра, в законе установлено, что может возникнуть ситуация, когда он не может постоянно исполнять свои обязанности, но не установлены положения о причинах или процедуре для этого.

Г.2. Временная недееспособность
23. Что касается председателя Кнессета и президента государства, в законе установлены два различных пути временной недееспособности: недееспособность по решению комитета Кнессета и недееспособность по уведомлению должностного лица. В обоих случаях причина недееспособности может быть по любой причине, когда речь идет о недееспособности по уведомлению должностного лица, но может быть только по медицинским причинам, когда речь идет о недееспособности по решению комитета Кнессета. Однако в отношении процедуры существует различие между двумя должностными лицами, поскольку в отношении президента закон устанавливает более строгую процедуру для обоих путей временной недееспособности.
24. Что касается премьер-министра, президента Верховного суда и государственного контролера – закон признает возможность временной недееспособности, но не устанавливает положения о возможных причинах или процедуре определения недееспособности.

Д. Приостановление или прекращение полномочий должностных лиц
25. Поскольку оформление деталей схемы недееспособности в отношении каждого должностного лица, как указано, зависит от других возможностей действий в отношении проблемы, которую схема недееспособности пытается решить, следует также рассмотреть положения о приостановлении или прекращении полномочий в отношении должностных лиц, которые мы рассмотрели.
Д.1. Премьер-министр
26. В законе-основе: правительство нет положений о приостановлении премьер-министра. Что касается прекращения полномочий, статья 18 закона-основы устанавливает узкий временной интервал между осуждением премьер-министра за преступление, связанное с позором, и тем, когда решение вступает в силу, в течение которого премьер-министр может быть отстранен от должности решением Кнессета большинством его членов. После того как решение вступает в силу, полномочия премьер-министра прекращаются автоматически.
27. Кроме того, конечно, полномочия премьер-министра могут быть прекращены путем прекращения полномочий всего правительства, путем выражения недоверия правительству. Решение Кнессета большинством его членов и выражение доверия альтернативному правительству в тот же момент.

Д.2. Президент государства
28. Также в отношении президента государства не установлен законный процесс приостановления, но установлен процесс отстранения от должности. Статья 20 закона-основы: президент государства устанавливает, что президента можно отстранить от должности по причине поведения, не соответствующего его статусу. Такое решение принимается только на основании жалобы, представленной комитету Кнессета не менее чем 20 членами Кнессета, после чего следует решение комитета Кнессета большинством в три четверти его членов и, наконец, решение Кнессета большинством в три четверти его членов.

Д.3. Председатель Кнессета
29. Что касается председателя Кнессета, статья 7 закона о Кнессете, 1994 года (далее – закон о Кнессете), устанавливает, что председатель Кнессета может быть приостановлен или могут быть установлены ограничения на его полномочия, если против него ведутся уголовные дела. Решение о приостановлении или установлении таких ограничений принимается Кнессетом большинством его членов, по предложению комитета Кнессета, которое также принимается большинством членов комитета.
30. Статья 8 закона о Кнессете устанавливает положения о переводе председателя Кнессета с должности по причине поведения, не соответствующего его статусу. Перевод с должности возможен только большинством в три четверти членов Кнессета и только на основании жалобы, поданной не менее чем 61 членом Кнессета в комитет Кнессета, которая основана на решении этического комитета о том, что председатель действительно действовал неподобающим образом, и по предложению комитета Кнессета, которое принимается большинством в три четверти его членов. Строгость этой процедуры направлена на укрепление государственного статуса председателя Кнессета, несмотря на его партийную принадлежность.

Д.4. Президент Верховного суда и судья
31. Согласно статье 14 закона-основы: судопроизводство, президент Верховного суда может приостановить судью от должности, если против него подана жалоба, против него начато уголовное расследование или ему предъявлено обвинение. В законе нет аналогичного положения в отношении самого президента Верховного суда.
32. Перевод с должности любого судьи может происходить двумя способами: первый – по решению комитета по назначению судей, принятому большинством из 7 его членов, второй – по решению дисциплинарного суда на основании жалобы министра юстиции, при наличии одного из следующих оснований: судья действовал ненадлежащим образом при исполнении своих обязанностей, судья вел себя неподобающим образом, судья был осужден за преступление, связанное с позором, или комитет установил, что судья получил свое назначение незаконно.

Д.5. Государственный контролер
33. Также в отношении государственного контролера в законе не регулируется процесс приостановления, но существует возможность перевода с должности в случае поведения, не соответствующего его статусу. Такое решение может быть принято только большинством в три четверти членов Кнессета, по предложению комитета Кнессета, которое принимается после подачи жалобы, подписанной не менее чем 20 членами Кнессета.

Е. Предложенная схема в законопроекте
34. Предложенная схема устанавливает два пути для временной недееспособности (и ее окончания) премьер-министра: уведомление премьер-министра или уведомление правительства большинством в три четверти его членов. В обоих случаях уведомление направляется в Кнессет.
35. В пути уведомления правительства схема устанавливает возможность для премьер-министра возразить против уведомления правительства, и тогда решение о временной недееспособности также потребует его одобрения Кнессетом большинством в три четверти его членов.
36. Что касается причин недееспособности, предлагается, чтобы временная недееспособность премьер-министра могла возникнуть только из-за физической или психической неспособности премьер-министра исполнять свои обязанности. Также предлагается установить, что суд не будет уполномочен рассматривать просьбу о признании недееспособности премьер-министра или утверждать такую недееспособность.
37. Предложенная схема в законопроекте аналогична другим схемам, рассмотренным в отношении временной недееспособности высокопоставленных должностных лиц, поскольку она устанавливает два пути: один по уведомлению должностного лица и один по решению другого органа, согласно предложению – правительства. Подобно временной недееспособности председателя Кнессета, речь идет о органе, который, хотя и не выбирает премьер-министра сам, но в определенной степени представляет членов Кнессета, выразивших доверие ему и его правительству.
38. Предложенная схема в законопроекте отличается от других схем, рассмотренных в отношении временной недееспособности высокопоставленных должностных лиц, по трем основным вопросам: первое – согласно предложенному, в отношении двух путей временной недееспособности единственными возможными причинами являются физическая или психическая неспособность, в то время как в других схемах путь по уведомлению должностного лица позволяет недееспособность по любой причине; второе