Законопроект П/3891/25: Законопроект о криминальной информации и правилах возвращения (Поправка № 10), 5786-2026

Справочный документ к обсуждению в Комиссии по Конституции, закону и правосудию законопроекта об уголовной информации и реабилитации бывших осуждённых (Поправка — уголовный учёт по делам о терроризме), 5783–2023

ו' в Элуле 5784 (9 сентября 2024)

Кому: Члены Комиссии по Конституции, закону и правосудию От: Юридический консультант Комиссии

---

Поправка, представленная на рассмотрение Комиссии, стремится установить, что, невзирая на положения Закона об уголовной информации, работодатель будет вправе потребовать от работника или кандидата на работу представить ему справку о судимости за террористические преступления.

Общие сведения

Закон об уголовной информации и реабилитации бывших осуждённых, 5779–2019 (далее — Закон об уголовной информации) регулирует порядок обращения с уголовной информацией, находящейся в распоряжении полиции, и её передачу. Закон был принят Кнессетом в начале 2019 года после длительного обсуждения в Комиссии по Конституции. Закон основан на рекомендациях Комиссии по изучению Закона об уголовном реестре и реабилитации бывших осуждённых, 5741–1981, под руководством проф. Рут Канаи (общественная комиссия, назначенная в 2008 году тогдашним Министром юстиции д-ром Даниэлем Фридманом). Закон частично сохраняет порядок, существовавший в Законе об уголовном реестре, 5741–1981, а частично устанавливает новые и иные нормы.

Закон об уголовной информации, как и предшествовавший ему закон, устанавливает, что уголовный реестр является конфиденциальным и информация из него может передаваться только в пределах, установленных законом, и только органам и должностным лицам, указанным в нём, к которым применяются правила и критерии, регулирующие использование этой информации. Закон призван обеспечить сохранность информации и предотвращение её утечки, установить порядок передачи информации и предотвратить обход положений закона, как это систематически происходило ранее, что приводило к выхолащиванию норм закона.

Закон о реестре основан на двух противоположных принципах и в каждом из своих положений стремится найти между ними баланс. Первый — необходимость документирования криминального прошлого лица для защиты общественной безопасности и иных общественных интересов. Второй — реабилитация бывших осуждённых: восстановление в правах обладателя уголовного учёта и содействие его интеграции в общество и на рынке труда, что способствует выводу человека из круга преступности и тем самым помогает как самому человеку, так и защите общества.

Основные нововведения Закона:

1. Ограничение способов получения информации из реестра и даже ограничение права на ознакомление с реестром для предотвращения «утечки» информации или распечатки уголовного учёта лицам, не имеющим на это полномочий. Ввиду информации, представленной Комиссии Канаи и Комиссии по Конституции, согласно которой многие работодатели, не имеющие права на получение информации из реестра, обходят существующий в законе запрет, требуя от кандидата на работу представить копию своего учёта, тем самым обходя все нормы закона, было решено существенно ограничить способы получения информации из уголовного реестра вплоть до ограничения права самого лица на ознакомление, так что оно не сможет даже получить распечатку о себе, а лишь ознакомиться с информацией в отделении полиции.

2. Изменение сроков давности и удаления уголовного учёта — постоянное наличие уголовной информации о человеке может являться препятствием для ведения нормального образа жизни, основанного на трудоустройстве, и тем самым препятствовать полной интеграции в общество после отбытия наказания. При этом иногда учёт касается нормативных людей в связи с единичным или незначительным проступком в их прошлом. По мере истечения времени с момента осуждения обоснованность передачи информации о прошлом уменьшается, и возможности, предоставляемые такому лицу, должны расширяться. В связи с этим в законе установлены периоды давности и удаления уголовной информации. Большинство органов вправе получать информацию до истечения «периода давности», установленного в законе. Однако определённые органы (указанные в Первом приложении к Закону) вправе получать информацию за более длительный период, именуемый «периодом удаления».

В новом законе законодатель принял концепцию Комиссии Канаи о необходимости сократить периоды давности и удаления и уточнить различие между лицом, для которого это был единичный проступок, и лицом, систематически нарушающим закон (рецидивистом).

3. Урегулирование различия между уголовным реестром и полицейским реестром и распространение нового законодательного порядка также на полицейские записи об открытых и закрытых делах расследования, которые до этого велись как «иные записи».

4. Урегулирование передачи информации уполномоченным органам — Закон сохранил существовавшее и в Законе об уголовном реестре различие в отношении права государственных органов на получение информации и предотвращения передачи информации частным организациям, однако в нём были установлены механизмы контроля и проверки использования уголовной информации, в том числе путём обязательства по установлению процедур оценки уголовной информации, установления критериев оценки уголовной информации и особенно оценки открытых дел расследования, обязательства по назначению ответственного за уголовную информацию в каждом уполномоченном органе и уполномочения инспектора, осуществляющего надзор за всеми такими органами. Кроме того, ограничен период, в течение которого уполномоченные органы могут получать и учитывать информацию о нерассмотренных делах, по которым ещё не подано обвинительное заключение.

В отношении террористических преступлений Закон об уголовной информации учёл тяжесть этих преступлений и установил, что по тяжким террористическим преступлениям давность и удаление не применяются, так что информация о таких преступлениях передаётся всем уполномоченным органам без ограничения по времени (например, всем следственным и правоприменительным органам, государственной службе, Министерству образования, местным органам власти и т.д.) (статья 24 Закона устанавливает, что давность не применяется к преступлениям по Закону о борьбе с терроризмом, 5776–2016, наказуемым лишением свободы на срок семь лет или более, если было назначено фактическое лишение свободы на срок пять лет или более).

Предлагаемая поправка

Как указано, законопроект в редакции, прошедшей предварительное чтение, стремится установить, что, невзирая на положения Закона, работодатель вправе потребовать от работника или кандидата на работу представить ему справку о судимости, содержащую запись о предыдущих судимостях за преступления, составляющие террористический акт, для оценки возможности его трудоустройства, и что лицо сможет обратиться в отделение полиции с заявлением о выдаче такой справки о судимости.

Следует отметить, что решение Комитета министров по законодательству состояло в поддержке предложения при условии, что оно будет продвигаться с согласия Министерства юстиции и Министерства национальной безопасности.

Ключевые вопросы для обсуждения

Предлагается обсудить последствия предлагаемой поправки для принципов Закона и для порядка, применяемого к другим преступлениям. Поправка противоречит принципам Закона об уголовной информации, установленным Кнессетом всего около пяти лет назад после продолжительных обсуждений (и даже противоречит принципам, существовавшим по предыдущему закону). В частности, было установлено, что частный работодатель не вправе получать информацию о предыдущих судимостях потенциального работника — будь то имущественные преступления, тяжкие преступления против личности или иные преступления — в том числе и преступления на националистической почве. Этот баланс между различными интересами, о которых мы говорили выше, при всей его сложности, составляет один из основополагающих принципов законодательства в данной области. Если законодатель пожелает отступить от этого принципа в контексте террористических преступлений — несмотря на то что, как указано, порядок был принят не так давно — потребуется углублённое обсуждение руководящего принципа Закона. Если концепция нынешнего законодателя состоит в том, что частный работодатель вправе знать, совершал ли работник террористический акт, для защиты от подобных действий в будущем, то, по-видимому, мы придём к выводу, что работодатель вправе знать, совершал ли работник в прошлом изнасилование, тяжкое насилие или кражу. Поэтому обсуждение данной поправки не может ограничиваться лишь террористическими преступлениями, а затрагивает саму суть социальной и законодательной концепции интеграции правонарушителя в общество после отбытия наказания по закону.

Также предлагается обсудить предложение о восстановлении использования «справки о судимости», отмена которой была одной из центральных целей Закона. Как можно было наблюдать ранее, работодатели находили способы обходить существующие в законе запреты, и потому Закон об уголовной информации установил различные меры, включая ограничение возможности получения распечатки судимостей, для предотвращения обхода положений Закона. Принятие предлагаемого порядка может привести к возобновлению утечки информации и по другим преступлениям, что повлечёт существенное подрыв возможности реабилитации обладателей уголовного или полицейского учёта по любым преступлениям.

Предлагается обсудить вопрос обоснованности установления различия между видами преступлений, в том числе террористическими преступлениями — в целом Закон об уголовной информации не проводит различий между видами преступлений и применяет все свои положения ко всем преступлениям (исключением является определение преступлений, по которым давность не применяется, включая тяжкие террористические преступления, как указано выше). В связи с этим возникает вопрос, имеется ли обоснование для выделения особого порядка в отношении террористических преступлений — являются ли террористические преступления преступлениями, особый риск которых проявляется именно в контексте места работы? Не присутствует ли опасность от лица, осуждённого за террористические преступления, в значительной мере также на улице, и не является ли предотвращение трудоустройства неуникальным в данном контексте? Более того — нет ли многих иных преступлений, риск которых связан гораздо в большей степени именно с трудовым контекстом, например, кража у работодателя или иные преступления, для которых законодатель также решил не создавать особого порядка.

Следует отметить, что в отношении половых преступлений существует исключительный и ограниченный порядок, закреплённый в Законе о предотвращении трудоустройства лиц, осуждённых за половые преступления, в определённых учреждениях, 5761–2001, касающийся учреждений, в которых находятся несовершеннолетние или беспомощные лица. Это обусловлено особым опасением повышенной угрозы в учреждениях, где несовершеннолетние и беспомощные лица более уязвимы. В Законе были закреплены учреждения, в отношении которых законодатель убедился в наличии особо повышенной опасности.

Предлагается, чтобы Комиссия получила данные о количестве случаев, в которых террористические акты были совершены против работодателей или на рабочем месте лицом, работающим на нём. Кроме того, с учётом результатов исследований, свидетельствующих о важности трудоустройства для сокращения преступности, предлагается заслушать полицию и органы безопасности — по их оценке, превышает ли риск, исходящий от лица, ранее осуждённого за террористическое преступление и в настоящее время трудоустроенного, риск, исходящий от лица, не имеющего работы?