Законопроект П/4626/25: Закон о предотвращении телесных повреждений от иностранных трансляций в интересах безопасности государства (временная норма), 5786-2025

Позиция Ассоциации за гражданские права в Израиле по Законопроекту о предотвращении ущерба безопасности государства со стороны иностранного вещательного органа (превращение временного положения в постоянное и расширение полномочий), 5786-2025

11 декабря 2025 г.

Кому: Депутат Кнессета Цвика Фогель, Председатель Комиссии по национальной безопасности, Кнессет

Ссылки: наши письма от 27.10.2024, 26.1.2025, 16.11.2025, 8.12.2025

---

В преддверии заседания Комиссии по национальной безопасности 14.12.2025 по Законопроекту о предотвращении ущерба безопасности государства со стороны иностранного вещательного органа, 5786-2025, опубликован обновлённый текст от имени председателя Комиссии, депутата Кнессета Цвики Фогеля.

Предлагаемый закон стремится закрепить в законе сроком на два года расширенную и более ущемляющую версию Закона о предотвращении ущерба безопасности государства со стороны иностранного вещательного органа (временное положение — «Железные мечи») (חוק מניעת פגיעת גוף שידורים זר בבטחון המדינה (הוראת שעה – חרבות ברזל)), 5784-2024 (далее — временное положение), действие которого истекло с окончанием особого положения в тылу в конце октября 2025 г. Предлагается расширить санкции, которые могут быть наложены на основании Закона, продлить срок их действия и допустить наложение этих санкций на основании заключения одной лишь полиции, без заключения органа безопасности.

Речь идёт о тексте закона, влекущем серьёзное и непропорциональное ущемление свободы слова, свободы прессы и права общества на информацию. Ниже изложена наша позиция.

---

1. Временное положение представляло собой уникальное и исключительное законодательство — оно позволяло политическому субъекту полностью блокировать деятельность телеканала, что противоречит последовательной концепции израильского права, согласно которой тотальный запрет деятельности СМИ причиняет непропорциональный ущерб праву на свободу прессы и свободу слова. Напомним, что именно эта концепция привела к тому, что в 2017 году Кнессет отменил законодательство, предоставлявшее полномочие по наложению тотальных санкций на СМИ (см.: БАГАЦ 6175/14 Ассоциация за гражданские права против министра внутренних дел (11.6.2017); Закон об отмене Ордонанса о прессе, 5777-2017).

2. В ходе обсуждений при принятии временного положения даже его сторонники неоднократно поясняли, что обоснование серьёзного ущемления прав человека вытекает из наличия войны и что, по их мнению, конституционность механизма обусловлена, в частности, его временным характером и ограниченностью периодом войны. См., например, выступления заместителя юридического советника правительства (публичное и конституционное право) адв. Авиталь Сомполинской на заседаниях 11.3.2024, 14.3.2024 и 16.7.2024.

3. На заседании 16.7.2024 представитель Службы общей безопасности высказался о Законе и о балансе между защитой безопасности и ущемлением прав человека. Он добавил:

Ещё одна оговорка, которую необходимо сделать: ШАБАК поддерживает этот закон, пока действует приказ о состоянии войны.

4. Утверждение о том, что конституционность механизма обусловлена его тесной связью с наличием войны, было выдвинуто также в рамках ответа премьер-министра, министра связи и правительства на петицию, поданную Ассоциацией за гражданские права, оспаривавшей конституционность временного положения:

Временное положение действительно предоставляет исключительные полномочия по изданию различных распоряжений, касающихся ограничения деятельности в Израиле иностранного канала, транслируемый контент которого существенно угрожает безопасности государства. [...] Речь идёт о положении, призванном дать ограниченный ответ — по времени и по существу [...] в период войны, исключительной с точки зрения безопасности [...] Понятно и очевидно, что в демократическом режиме существует серьёзная сложность в запрете трансляций для общества, тем более — в наделении исполнительной власти полномочием влиять на журналистский контент, особенно в отношении вещания новостного канала. Вместе с тем, как будет изложено далее, обстоятельства безопасности также являются исключительными, и механизм, установленный во временном положении, хорошо это отражает. (Параграф 3 ответа от имени премьер-министра, министра связи и правительства по делу БАГАЦ 2859/24 Ассоциация за гражданские права против премьер-министра (6.11.2025)).

5. Таким образом, и по мнению самого государства, конституционность механизма была обусловлена его временным характером и связью с войной.

6. В противоречие с концепцией, которой руководствуется и судебная практика, согласно которой в мирное время баланс между правами человека и интересами безопасности склоняется в пользу прав человека, Кнессет предлагает теперь принять механизм, более ущемляющий и крайний, чем тот, что был принят во время войны. Механизм, который не являлся конституционным во время войны, тем более не является конституционным сейчас.

7. Так, предлагаемый закон не содержит изменений, направленных на расширение защиты свободы слова, свободы прессы и права общества на информацию. Напротив, предлагаемый закон содержит положения, усиливающие ущемление прав:

8. Включение полиции в определение «органов безопасности». Согласно временному положению, условием для инициирования процедуры наложения ограничений на СМИ является представление заключения одного из органов безопасности — ШАБАКа, Моссада или ЦАХАЛа — о том, что транслируемый контент иностранного канала существенно угрожает безопасности государства. Даже для утверждения ограничений правительством или кабинетом не требуется представление заключения от всех органов безопасности. Теперь предлагается включить в определение органов безопасности также полицию Израиля. Это означает, что отключение иностранного канала по соображениям безопасности станет возможным на основании заключения одной лишь полиции, без участия органов безопасности.

9. Однако задача полиции состоит в «предотвращении преступлений и их обнаружении, задержании правонарушителей и привлечении их к суду, надёжном содержании заключённых и поддержании общественного порядка и безопасности личности и имущества» (статья 3 Ордонанса о полиции [новая редакция] (פקודת המשטרה [נוסח חדש]), 5731-1971). Полиция не отвечает за защиту безопасности государства и не располагает инструментами и компетенциями для определения того, что транслируемый контент иностранного СМИ существенно угрожает безопасности государства. Закрытие СМИ на основании заключения полиции свидетельствует о том, что цель Закона не является оборонной.

10. Ограничение доступа к контенту иностранного канала, транслируемому через социальные сети. Предлагаемый закон устанавливает в статье 2(а)(1)(д), что министр связи будет уполномочен не только блокировать доступ к сайту иностранного канала, но и давать указание организации, основная деятельность которой — распространение пользовательского контента через интернет, ограничить доступ к трансляции иностранного канала, осуществляемой через неё в режиме реального времени в рамках регулярного и непрерывного вещания.

11. Помимо того, что неясна применимость этого положения и возможность его исполнения в отношении организации, не зарегистрированной в Израиле, речь идёт об опасном прецеденте. Министр связи сможет давать указания социальным сетям, не зарегистрированным в Израиле, удалять не только конкретный контент, угрожающий безопасности государства, — а блокировать доступ ко всему контенту канала, включая разрешённый. Это представляет реальную угрозу свободе слова и расширение вмешательства политического субъекта в контент, распространяемый через социальные сети.

12. Это без подготовительной работы, без углублённого обсуждения сложностей, вытекающих из данного положения, — сложностей применения и ущемления прав — в их соотношении с политикой вмешательства государства в контент, распространяемый через социальные сети, и с ответственностью социальных сетей за этот контент. Речь идёт о сложном вопросе, связанном с регулированием социальных сетей, который не может быть обсуждён поспешно и поверхностно, без учёта его широких последствий и без заслушивания всех профессиональных участников.

13. Указание министра обороны о предотвращении спутникового вещания в Израиле и на территориях всеми средствами. Предлагается установить в статье 2(а)(2), что правительство или кабинет будут уполномочены «дать указание министру обороны о выполнении технологических действий в рамках его полномочий по любому закону для предотвращения прямого приёма спутниковых трансляций иностранного канала на всей территории Израиля и Иудеи и Самарии, при условии, что не будут блокированы трансляции другого канала, в отношении которого не было дано указание».

14. Однако неясно, какие средства будут использоваться для предотвращения приёма трансляций канала и является ли их использование пропорциональным для этой цели, существуют ли менее ущемляющие средства и превышает ли ущерб пользу. Тот факт, что полномочие предоставлено министру связи в определённом контексте, не делает его использование конституционным в ином контексте.

15. Широкое и неопределённое уполномочивание министра обороны противоречит ограничительной оговорке статьи 8 Основного закона: Достоинство и свобода человека (חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו), требующей, чтобы ущемление конституционного основного права осуществлялось лишь посредством прямого уполномочивания в первичном законодательстве. Суды настаивали на этом требовании и установили, что «ущемление конституционного права требует ясного, прямого и детального уполномочивания — нельзя ограничиться общим и всеобъемлющим уполномочиванием» (БАГАЦ 3390/16 «Адала» против Кнессета (8.7.2021), параграф 3 решения зам. председателя (в отставке) Мельцера. См. также БАГАЦ 7803/06 Абу Арфа против министра внутренних дел (13.9.2017), параграф 53 решения зам. председателя (в отставке) Фогельмана).

16. Распространение полномочий Закона на оккупированные территории. Согласно предложению, Закон будет распространяться не только на иностранные каналы, вещающие из Израиля, но и на территориях. Также, как указано, предлагается уполномочить министра обороны осуществлять свои полномочия для предотвращения приёма спутниковых трансляций на территориях.

17. Кратко напомним, как отмечалось в наших письмах, что военный командующий вправе осуществлять свои полномочия на территориях лишь в соответствии с нормами международного права.

18. Право, действующее на Западном берегу, — это право оккупации и военного захвата, закреплённое главным образом в Гаагской конвенции о законах и обычаях войны 1907 г. и прилагаемых к ней правилах, в положениях Четвёртой Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г., в обычных нормах, закреплённых в дополнительных протоколах к Женевским конвенциям 1977 г. и в общих принципах международного права. Наряду с нормами оккупации и военного захвата действуют также нормы международного права прав человека в качестве дополняющего права.

19. Свобода прессы защищена данным корпусом норм. Международное право прав человека защищает свободу слова (статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966), и она толкуется как включающая специальную защиту свободы прессы — как защиту журналистов от преследования со стороны властей, так и защиту права общества на информацию.

20. Продление срока действия ограничений, наложенных на иностранный канал, до 90 дней. Временное положение ограничивало срок действия ограничений, наложенных министром на иностранный канал, 45 днями, а затем — 60 днями. Теперь предлагается продлить срок действия ограничений до 90 дней. Это означает сокращение временного аспекта ограничений и уменьшение контроля и периодической проверки их необходимости. Продление срока действия ограничений до трёх месяцев превращает их из превентивного средства в карательное.

21. Единственным обоснованием продления срока действия ограничений является заявленная сложность для органов безопасности периодически являться перед правительством и судом для представления заключения, обосновывающего продолжение ограничения деятельности. Этот аргумент свидетельствует об одном из двух: либо речь идёт о технической сложности, управлении временем и т.п. — основаниях, которые не являются надлежащей целью и не оправдывают усиление ущемления прав; либо за полтора-два месяца не транслируется достаточно контента, существенно угрожающего безопасности государства и способного обосновать требование об отключении телеканала. В последнем случае речь идёт о каналах, чей ущемляющий контент носит спорадический характер и не оправдывает полного отключения. Именно поэтому требуется частая периодическая проверка ограничений, а не предоставление длительных промежутков для осуществления cherry picking и сбора немногих материалов, существенно угрожающих безопасности государства, для формирования заключения.

22. Итог. Предлагаемый закон цинично использует цель обеспечения безопасности для прикрытия своей истинной цели — закрытия СМИ и замалчивания нарративов, не совпадающих с позицией правительства. Тот факт, что Закон не привязан к войне, что он может применяться без заключения органа безопасности и что налагаемые на его основании ограничения будут действовать длительные периоды без частой периодической проверки, свидетельствует о том, что его предмет — не защита безопасности государства.

23. Этот закон является неотъемлемой частью государственного и информационного переворота. Он призван нанести ущерб свободной прессе — четвёртой власти — и создать охлаждающий эффект также в отношении израильских СМИ. Он неконституционен и приведёт к непропорциональному ущемлению конституционных прав.

С глубоким уважением,

Хагар Шахтер, адв.