Законопроект П/5037/25: Законопроект о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка - одобрение Кнессета на начало уголовного или гражданского процесса), 5784-2024

Справочный материал

1. Общие сведения

1. Правовая система, действующая в Израиле в отношении иммунитета членов Кнессета, закреплена в статье 17 Закона основ: Кнессет и в Законе об иммунитете членов Кнессета, их правах и обязанностях, 1951 года (далее: "Закон об иммунитете"). Статья 1(а) Закона об иммунитете, заглавие которой "Иммунитет при выполнении обязанностей", устанавливает, что: "Член Кнессета не несет уголовной или гражданской ответственности и будет иметь иммунитет от любого судебного действия, связанного с голосованием, или с выражением мнения устно или письменно, или с любым действием, которое он совершил – в Кнессете или за его пределами – если голосование, выражение мнения или действие были выполнены в рамках его должностных обязанностей или во имя выполнения его обязанностей, как члена Кнессета." Тем самым израильское законодательство закрепляет "содержательный иммунитет" или "существенный иммунитет". Этот иммунитет отличается по своей силе, последствиям и сильным конституционным основаниям, лежащим в его основе, от "процессуального иммунитета", который регулируется другими статьями Закона об иммунитете.
2. Верховный суд подчеркнул важность содержания иммунитета. Как отметил президент Агрент: "Перед нами право-исключение, имеющее первостепенное конституционное значение, которое предназначено для обеспечения членам законодательного органа страны свободы мнения, выражения и спора, чтобы они могли выполнять свои обязанности без страха и опасений; ведь у всего народа есть явный жизненно важный интерес в поддержании этого права, чтобы оно не было ограничено кем-либо; и без него невозможно эффективно осуществление демократического процесса, и он утратит свою ценность".
3. Соответственно, Верховный суд предоставил расширительное толкование существенному иммунитету, даже более широкое, чем это принято в большинстве западных демократий, несмотря на признание того, что иммунитет влияет на общие цели, такие как принцип верховенства закона и принцип равенства. Верховный суд интерпретировал существенный иммунитет членов Кнессета как иммунитет, который распространяется не только на высказывания, сделанные в самом Кнессете или в рамках законодательства и голосования (сравните с выражением - привилегия речи и дебатов, которая по своей сути более ограничена и применяется, как правило, к действиям в рамках законодательства, а не к политической деятельности в более широком смысле). В судебной практике подчеркивается, что: "Член Кнессета является личностью, политическая деятельность которой является ее ролью и предназначением, и эта деятельность не ограничивается пределами здания Кнессета".
4. Расширительное толкование, принятое в Израиле, проявляется, например, в прецеденте, согласно которому содержание иммунитета, по своей сути, не будет действовать, конечно, на действия и уголовные преступления, которые изначально не разрешены, и которые не были совершены во имя выполнения должности члена Кнессета, однако, с учетом того, что "ускорение выполнения обязанностей создает естественный риск для деятельности", иммунитет будет действовать и на незаконную деятельность, попадающую в "сферу риска" должности (подход судьи Барака). Согласно подходу судьи Шамгара, природа иммунитета также является основанием для определения его границ – т.е. существенности: "Это не преступление, совершаемое ради самого преступления... а преступление, совершаемое в ходе деятельности как неотъемлемая часть легитимной деятельности и как побочный или второстепенный вопрос".

2. Основные причины, по которым Ассоциация адвокатов возражает против предложения

13. В дополнение к вышеизложенному, мы изложим основные причины, по которым Ассоциация адвокатов выступает против законопроекта: а) Иммунитет не предоставляется членам Кнессета из-за их статуса или частных интересов – в случае Бен Моше, президент Агрент подчеркнул, что права и привилегии, предоставляемые законом членам Кнессета, не были даны "из-за частных интересов каждого из них... а только из-за интереса общественности в нормальном функционировании демократического процесса". Это основа для обсуждения иммунитета.

б) Нарушение конституционного баланса – обширная регулировка, действующая в Израиле в отношении применения существенного иммунитета членов Кнессета отражает баланс между целью обеспечения свободы действий и мнения члена Кнессета (как важного демократического принципа) и принципом верховенства закона и равенства перед законом. Сохранение существующего баланса требует того, чтобы решение о применении иммунитета в конкретном случае основывалось на фактическом расследовании, а не на политическом балансе сил. Предложенный механизм нарушает конституционный баланс крайне, создавая риск предоставления неуместных преимуществ и серьезного нарушения верховенства закона и равенства перед законом.

в) Законопроект не указывает на разрыв или проблему в существующем праве – как указано, Верховный суд предоставил максимально широкое толкование применения существенного иммунитета членов Кнессета. Законопроект не указывает даже на один случай, когда член Кнессета был привлечён к суду или осуждён за уголовное преступление, несмотря на наличие существенного иммунитета. Следовательно, предложение не обосновывает никакой необходимости или оправданий для крайнего изменения.

г) Вопрос о применении иммунитета в конкретном случае требует правового решения – обсуждение и решение о том, применяется ли иммунитет в конкретном случае, является комплексным вопросом – фактическим и юридическим – и требует профессионального и независимого решения. Решение по вопросу в первую очередь требует расследования фактов. Затем, исследование обстоятельств требует юридического решения (где окончательное решение является судебным): действительно ли это действие по своему характеру, обстоятельствам и мотиву подпадает под действие существенного иммунитета, в соответствии с критериями, установленными в судебной практике.

д) Предложенный механизм создан для предотвращения самой возможности расследования – законопроект смешивает существенный иммунитет с процессуальным иммунитетом, и результатом является путаница. Законопроект предлагает обеспечить, чтобы само расследование члена Кнессета зависело от решения большинства из 90 депутатов о том, что иммунитет не применяется. Это фактически предотвращает возможность расследования фактов и, в свою очередь, возможность прояснить обстоятельства, при которых произошло действие. В отсутствие эффективного расследования также возникает вопрос, на каком фактическом основании будет принято решение Кнессета. Таким образом усиливается риск принятия решений по вопросу обращения с иммунитетом на основании несущественных соображений, а не на основании всей необходимой информации для принятия правильного юридического решения, соответствующего конституционным принципам и общественным интересам (а не интересам членов Кнессета или предпочтениям большинства депутатов).

3. Заключение

17. По всем этим причинам Ассоциация адвокатов настоятельно выступает против предложения законопроекта. Мы рекомендуем уважаемому комитету не продвигать законопроект, и мы считаем, что в случае его принятия он должен быть отменен по конституционным причинам.