Законопроект П/5037/25: Законопроект о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка - одобрение Кнессета на начало уголовного или гражданского процесса), 5784-2024

Документ с исходными материалами

Юридический отдел Юридическое консультирование Комиссии Кнессета

Ссылка: 2025-062155 Иерусалим, 9 марта 2025 г. 9 адара 5785

---

Подготовительный документ № 2 к заседанию Комиссии Кнессета: законопроект о неприкосновенности депутатов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка — разрешение Кнессета на возбуждение уголовного или гражданского производства), 5785-2024 (п/5037/25), внесённый депутатом Кнессета Тали Готлиб

Уважаемые члены Комиссии Кнессета,

Настоящий документ подготовлен в продолжение подготовительного документа от 22.1.2025 (далее — первый подготовительный документ) и относится к обновлённой редакции законопроекта, представленной инициатором, депутатом Кнессета Тали Готлиб, от 24.2.2025 (далее — обновлённая редакция).

Ниже перечислены изменения в обновлённой редакции, предложенной депутатом Готлиб:

а) Число депутатов Кнессета, необходимых для одобрения начала расследования или проведения гражданского производства в отношении депутата Кнессета, как указано в законопроекте, снижено с 90 до 75.

б) В отношении уголовных производств предлагается, чтобы требование одобрения Кнессета для начала расследования не распространялось на ряд преступлений из Уголовного кодекса (шпионаж, проституция и непотребство, мошенничество и нарушение доверия, взяточничество, причинение смерти, ответственность за беспомощных лиц, обязанности родителя или ответственного за несовершеннолетнего, угроза жизни и здоровью, половые преступления, преступления против несовершеннолетних и инвалидов, посягательства на несовершеннолетних и беспомощных лиц, кража, грабёж, мошенничество, вымогательство и притеснение), а также на преступления по Указу об опасных наркотических веществах, за исключением преступлений, связанных с личным потреблением наркотического вещества, включая его выращивание.

в) В отношении гражданских производств предлагается, чтобы требование одобрения Кнессета в качестве условия рассмотрения дела в суде распространялось лишь на случаи, когда иск подан на основании Закона о запрете клеветы, Закона о защите частной жизни или деликтов вторжения на чужую территорию и нарушения законодательно установленной обязанности по Указу о деликтах.

г) Разъяснение о том, что одобрение Кнессета в отношении начала расследования или проведения гражданского производства потребуется также в отношении бывших депутатов Кнессета применительно к деяниям, совершённым в период полномочий (это не было ясно из предыдущей редакции и было заявлено инициатором на первом заседании Комиссии Кнессета 28.1.2025).

д) Дата вступления Закона в силу — через тридцать дней после его опубликования в официальном бюллетене.

Замечания по обновлённой редакции

1. В обновлённой редакции содержится указание на деяния или высказывания, которые, по всей видимости, не могут быть совершены при исполнении обязанностей депутата Кнессета, и они исключены из сферы действия закона (без ущерба для основного принципа материальной неприкосновенности по статье 1 Закона). Равным образом, снижение необходимого большинства на пленарном заседании в определённой мере облегчает положение сторон, заинтересованных в юридическом разбирательстве действий депутата Кнессета.

2. Тем не менее, по нашему мнению, обновлённая редакция не устраняет фундаментальных проблем, изложенных в первом подготовительном документе (на который мы не будем повторно ссылаться), и по-прежнему существенным образом изменяет нормы о неприкосновенности таким образом, что депутаты Кнессета окажутся над законом и это может даже поощрять совершение уголовных преступлений и гражданских деликтов. Напомним, что мы не обнаружили ни одного государства, в котором действовало бы регулирование, аналогичное предлагаемому.

3. В отношении уголовных производств предлагается исключить из сферы действия закона перечень преступлений, однако этот перечень охватывает лишь небольшую часть всех уголовных преступлений, существующих в израильском праве, и остаётся весьма значительное число преступлений (в Уголовном кодексе и в сотнях других законов), которые трудно представить совершёнными при исполнении обязанностей, но которые тем не менее будут пользоваться предлагаемой широкой защитой.

Как указано в первом подготовительном документе, законопроект сделает невозможным проведение негласного расследования в отношении этих преступлений и существенно затруднит, вплоть до полного блокирования, проведение эффективных расследований и сбор доказательств в отношении депутатов Кнессета и иных соучастников расследуемых деяний. Разумеется, когда расследование возбуждается в отношении депутата Кнессета или бывшего депутата и правоприменительные органы во главе с юридическим советником правительства приходят к выводу, что речь идёт о деянии, совершённом при исполнении обязанностей или ради их исполнения, производство в отношении депутата прекращается; однако законопроект не позволит правоприменительным органам даже начать расследование, которое позволило бы прийти к такому выводу.

4. Для примера опишем ситуацию, в которой в полицию подаётся жалоба о том, что депутат Кнессета управлял транспортным средством в состоянии опьянения в соответствии с Указом о дорожном движении, действовал в нарушение положений Закона о запрете отмывания денег или подозревается в членстве в террористической организации по Закону о противодействии терроризму.

В соответствии с действующим законодательством правоприменительные органы вправе провести расследование, негласное или открытое (с ограничениями, установленными законом в отношении обыска, ареста и прослушивания), и принять решение о том, совершено ли деяние при исполнении обязанностей и следует ли предъявлять обвинение депутату Кнессета (и иным лицам). После передачи проекта обвинительного заключения депутату Кнессета и председателю Кнессета депутат вправе обратиться с просьбой о предоставлении ему Кнессетом процессуальной неприкосновенности, действующей в течение данной каденции, а также вправе утверждать в суде, что деяние совершено при исполнении обязанностей и он обладает материальной неприкосновенностью. Принятие довода о материальной неприкосновенности влечёт прекращение производства. В таком случае депутат Кнессета также может иметь право на возмещение судебных расходов по статье 10а Закона о неприкосновенности.

В соответствии с законопроектом правоприменительные органы не смогут приступить к выяснению дела, пока не представят на пленарном заседании Кнессета имеющуюся в их распоряжении информацию, которая может быть весьма скудной, и не попытаются убедить, что деяние не было совершено при исполнении обязанностей. Только если 75 депутатов Кнессета примут довод полиции, можно будет приступить к расследованию и сбору доказательств (тех из них, которые к тому времени ещё сохранятся). Предлагаемая процедура чрезвычайно затруднит привлечение к ответственности депутатов Кнессета, совершивших уголовные преступления, а тот факт, что закон будет действовать и после окончания полномочий в отношении деяний, совершённых в период полномочий, предоставит депутатам Кнессета пожизненную защиту, порой в отношении деяний, явно не связанных с исполнением обязанностей, исключительно вследствие трудности мобилизации депутатов для голосования. Нарушение равенства перед законом может затронуть не только самого депутата Кнессета, но и его соучастников в преступлении, поскольку на практике привлечь к ответственности и их будет затруднительно, и они смогут даже использовать депутата Кнессета в целях организованной преступной деятельности.

5. В отношении гражданских производств перечень деликтов, на которые распространяется предлагаемый закон, был существенно сокращён. Однако следует помнить, что в данном случае стороной, противостоящей депутату Кнессета, как правило, является рядовой гражданин, на которого будет возложена обязанность убедить Кнессет, что речь не идёт о деянии или высказывании при исполнении обязанностей, и мобилизовать 75 депутатов Кнессета для соответствующего голосования (о трудности мобилизации большого числа депутатов мы подробно писали в первом подготовительном документе). В данном случае разрыв в праве доступа к правосудию между депутатом Кнессета и любым другим лицом и в их возможности получить равную защиту закона весьма значителен.

Кроме того, включение основания «нарушение законодательно установленной обязанности» в число гражданских производств, на которые распространяется закон, вызывает сомнения в соответствии с указанной тенденцией к сужению, поскольку речь идёт о «рамочном деликте», который может служить основанием иска в разнообразных случаях, когда утверждается, что депутат Кнессета причинил ущерб истцу нарушением обязанности, возложенной на него каким-либо нормативным актом, в том числе в случаях, явно не имеющих отношения к функциям депутата Кнессета.

6. Для примера опишем ситуацию, в которой лицо утверждает, что депутат Кнессета, проживающий по соседству, нарушил его частную жизнь, опубликовав в районной газете, что его ребёнок усыновлён — факт, который до тех пор сохранялся в тайне, или ситуацию, в которой депутат Кнессета раз за разом публикует грубую ложь в отношении рядового гражданина на фоне семейного спора.

В соответствии с действующим законодательством лицо, утверждающее о причинении ему ущерба, вправе подать иск в суд, а депутат Кнессета может утверждать в отзыве на иск, что речь идёт о деянии, совершённом при исполнении обязанностей депутата Кнессета. Если суд примет этот довод — производство прекращается (и таких примеров множество). В таком случае депутат Кнессета также может иметь право на возмещение судебных расходов из бюджета Кнессета по статье 10а Закона о неприкосновенности.

В соответствии с законопроектом суд, в который подан иск, не сможет рассматривать его до тех пор, пока пострадавший гражданин не обратится в Кнессет и не убедит, что деликт не был совершён при исполнении обязанностей. Только если 75 депутатов Кнессета проголосуют и примут его довод, производство может быть проведено, и шансы на это крайне малы, особенно в отношении депутатов от крупных фракций.

7. В данном контексте можно упомянуть случай, произошедший в Австралии в 2016 году, на который принято ссылаться в дискуссиях о пределах парламентской неприкосновенности. В Австралии, как и в Великобритании и ряде других государств, неприкосновенность в отношении высказываний, сделанных на пленарных заседаниях парламента и в комиссиях, является абсолютной, тогда как в отношении высказываний за пределами стен парламента неприкосновенность отсутствует. В том случае член парламента по имени Деррин Хинч раскрыл в своей первой речи на пленарном заседании парламента имена осуждённых педофилов, чьи имена были запрещены к публикации. Это вызвало критику с точки зрения злоупотребления неприкосновенностью и использования пленарного заседания парламента как «города-убежища». В Израиле, как упоминалось, законодательство отличается: неприкосновенность значительно шире, поскольку она не ограничена зданием Кнессета, и большинство высказываний, в отношении которых суды приняли довод о материальной неприкосновенности, были сделаны вне стен Кнессета; в территориальном смысле она уже, поскольку отсутствует абсолютная неприкосновенность в отношении сказанного на пленарном заседании или в комиссиях, и всегда применяется критерий, установленный в судебной практике десятилетия назад и с тех пор неоднократно применявшийся, — критерий «зоны профессионального риска» (о котором мы подробно писали в первом подготовительном документе).

В соответствии с законопроектом, если депутат Кнессета решит опубликовать, что определённое лицо, с которым у него имеется личный конфликт, является педофилом, независимо от того, является ли публикация достоверной, и независимо от того, были ли слова произнесены в Кнессете, опубликованы в Facebook или сказаны на домашней встрече, единственный способ, доступный этому лицу для судебной проверки, лежит через мобилизацию 75 депутатов Кнессета, которые проголосуют, что слова не были произнесены при исполнении обязанностей. Если он не смог мобилизовать такое число или голосование прошло иначе, он никогда не сможет добиться судебного решения (напомним, что из законопроекта неясно, каким образом осуществляется обращение в Кнессет, что необходимо представить пленарному заседанию, можно ли и когда повторно обратиться, если Кнессет не одобрил проведение судебного разбирательства, каковы критерии, которыми руководствуются депутаты Кнессета, и т. д.; по мере продвижения законодательного процесса эти вопросы потребуют урегулирования).

8. В отношении даты вступления закона в силу — как мы указали в первом подготовительном документе, это не только очевидный случай, когда «Кнессет законодательствует для себя», но и принятие закона приведёт к прекращению производств, ведущихся в настоящее время в отношении депутатов Кнессета, безусловно в отношении гражданских производств, по которым указано, что иск не будет рассматриваться до решения Кнессета. Сама инициатор законопроекта затронула этот вопрос, отметив, что закон не может распространяться на производства, начатые в её деле. Поэтому, по нашему мнению, как минимум следует установить, что закон вступает в силу со следующей каденции Кнессета, а также следует рассмотреть возможность добавления переходного положения, согласно которому он не распространяется на текущие производства.

С уважением,

Арбель Астрахан Юридический советник Комиссии Кнессета