Законопроект П/5037/25: Законопроект о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка - одобрение Кнессета на начало уголовного или гражданского процесса), 5784-2024

Движение за качество управления в Израиле

апрель 2025, Ияр תשפ"ה
Доклад о законопроекте о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка - одобрение Кнессета на открытие уголовного или гражданского производства), תשפ"ה-2024

Тел.: 02-5000073 | Факс: 02-5000076 | E-mail: office@mqg.org.il | Веб-сайт: www.mqg.org.il

А. Введение

1. Учитывая ожидаемые обсуждения в Комитете Кнессета (далее: "Комитет") по подготовке к первому чтению законопроекта о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях (Поправка - одобрение Кнессета на открытие уголовного или гражданского производства), תשפ"ה -2024 (далее: "законопроект"), мы рады представить вам позицию движения за качество управления в Израиле, НПО (далее: "движение") по этому вопросу.
2. В данном документе мы хотим подчеркнуть наше возражение против законопроекта, который существенно изменяет институт неприкосновенности в Израиле и фактически предоставляет членам Кнессета почти абсолютную неприкосновенность как в уголовных, так и в гражданских производствах, ведущихся против них. Это противоречит основным принципам конституционного режима в Израиле.
3. Как будет подробно изложено ниже, законопроект наносит ущерб основным характеристикам государства Израиль как демократического государства; нарушает принцип равенства перед законом и может превратить Кнессет в "город убежища" для правонарушителей; нарушает право на доступ к правосудию и право на неприкосновенность частной жизни; и приведет к политизации уголовного расследования членов Кнессета; при этом члены Кнессета сами принимают законы, которые окажут влияние на находящиеся в производстве судебные дела, и при этом отсутствует какая-либо нормативная обоснованность изменения института неприкосновенности в израильском праве.

Б. Существующее правовое положение

4. Существующее законодательство о неприкосновенности предоставляет членам Кнессета широкую защиту, предназначенную для балансировки между необходимостью обеспечения независимости членов Кнессета и порядка их работы и соблюдением основных конституционных принципов, прежде всего равенства перед законом и верховенства закона в демократическом государстве. Это хорошо объясняется судом в деле בג"ץ 11298/03 Движение за качество управления в Израиле против Комитета Кнессета נט(5)865 (2005):
   "Этот баланс должен обеспечивать независимость и свободу действий члена Кнессета, а также бесперебойную работу Кнессета и израильской демократии. Этот баланс должен гарантировать минимальное затрагивание верховенства закона и равенства всех перед законом, как это требуется в демократическом государстве" (параграф 18 решения председателя суда в отставке Барака).

5. Основной закон, который определяет рамки парламентарной неприкосновенности, - это Закон о неприкосновенности членов Кнессета, их правах и обязанностях, תשי"א-1951 (далее: "Закон" или "Закон о неприкосновенности"). Статья 1 Закона о неприкосновенности предоставляет членам Кнессета материальную неприкосновенность за любые высказывания или действия, совершенные в рамках выполнения их обязанностей или для выполнения своих обязанностей как члена Кнессета. Это часть того тонкого баланса, предназначенного для того, чтобы члены Кнессета могли выполнять свои обязанности без страха перед уголовным преследованием, обеспечивая бесперебойную работу Кнессета и его статус как независимого органа.

6. Материальная неприкосновенность действует как в период полномочий члена Кнессета, так и по его окончании, и она применяется как в гражданских, так и в уголовных производствах, когда тестом для ее применения в судебной практике является "естественный тест риска", который проверяет, было ли действие члена Кнессета совершено в связи с выполнением его обязанностей.

7. В гражданских исках неприкосновенность применяется, если члены Кнессета просят о ее применении и если суд, рассматривающий дело, решает, что действие было совершено в рамках выполнения обязательств члена Кнессета или для них.

8. В уголовном производстве неприкосновенность не применяется на стадии уголовного расследования. Однако, учитывая чувствительность вопроса, существует полицейская процедура, которая требует, чтобы открытие расследования происходило только с разрешения начальника отдела расследований и разведки в полиции Израиля, который обязан известить адвоката по правовым вопросам государства. На следующем этапе, обвинение может быть предъявлено только в том случае, если в ходе расследования будет установлено, что правонарушение не произошло в ходе выполнения обязанностей члена Кнессета, и только после получения одобрения от адвоката по правовым вопросам государства.

9. Кроме того, членам Кнессета предоставляется процессуальная неприкосновенность от уголовного преследования во время их полномочий как членов Кнессета, даже если правонарушение не было совершено в рамках выполнения их обязанностей и даже если оно было совершено до их выборов в Кнессет. Эта неприкосновенность применяется только в течение срока их полномочий как членов Кнессета и только при условии, что член Кнессета подал запрос на ее применение на инициированной основе, в соответствии с четырьмя основаниями, указанными в Законе, и его заявление было принято голосованием большинства членов Кнессета.

В. Основные положения законопроекта и его последствия

10. Законопроект, предложенный членом Кнессета Тали Гутлив, который сейчас находится перед вами, стремится существенно изменить законодательство о неприкосновенности в Израиле, предоставляя членам Кнессета почти абсолютный контроль над неприкосновенностью, предоставленной им на основании закона, так что будет невозможно начать уголовное расследование или рассмотреть гражданский иск против члена Кнессета по большинству уголовных правонарушений и части гражданских оснований, указанных в израильском законодательстве, если Кнессет не проголосует активно, большинством своих членов, что действия были совершены не в рамках выполнения его обязанностей.
11. В то же время, законопроект предлагает автоматически устанавливать неприкосновенность уже на этапе уголовного расследования. Это, передает вес решения по этому вопросу от профессиональных органов - адвоката по правовым вопросам государства, полиции Израиля и судов в руки членов Кнессета, словно "кот охраняет сливки".
12. В первоначальной версии законопроекта, представленного на стол Кнессета, был предусмотрен отзыв неприкосновенности большинством в 90 членов Кнессета, и впоследствии 24.02.2025 был представлен исправленный текст, в котором была утверждена большинство в 75 членов Кнессета - без споров, это также особое и необычное большинство в израильском праве. В дополнение к этому, как упоминалось, в новом тексте были исключены ограниченные правонарушения, большинство из которых в любом случае не могут совершаться в рамках выполнения обязательств члена Кнессета, такие как причинение смерти, ответственность за беззащитных, обязанность родителя или опекуна несовершеннолетнего, сексуальные преступления и проституция. Также было прояснено, что данное изменение будет касаться так же и бывших членов Кнессета в отношении действий, совершенных в период их полномочий.
13. Более того, в исправленной версии законопроекта и в отличие от того, как представила предложение член Кнессета Тали Гутлив ранее, как такого, которое не будет касаться производств, которые сейчас идут в отношении нее, было решено, что законопроект вступит в силу через 30 дней с момента его опубликования в официальных изданиях. Это, без исключения производств, которые находятся против членов Кнессета, в таком виде, который приведет к прекращению производств, находящихся в их отношении.
14. Как будет видно далее, законопроект - как в своей первоначальной форме, так и в исправленной версии - противоречит основным принципам демократического режима в государстве Израиль; наносит серьезный ущерб верховенству закона и основным правам; и приводит к существенному и принципиальному изменению в законодательстве о неприкосновенности в Израиле, так что отныне будет трудно или невозможно проводить судебные разбирательства в отношении членов Кнессета, даже в случаях, когда действия или поведение не касаются непосредственно выполнения их обязанностей.

Г. Законопроект подрывает основные демократические принципы - равенство перед законом, верховенство закона и разделение властей в демократическом государстве

15. Законопроект стремится нарушить тонкий баланс, существующий сегодня в законодательстве о неприкосновенности, так что это приведет к серьезному и чрезмерному ущербу основным характеристикам государства Израиль как демократического государства.
16. Первое вредоносное изменение - это нарушение принципа разделения властей. Законопроект фактически переносит полномочия применения правил о неприкосновенности из судов к законодателю. При этом возникает двойное назначение. С одной стороны, Кнессет устанавливает общий порядок законодательства о неприкосновенности, а с другой, он становится уполномоченным интерпретатором закона и ответственным за его применение в отношении частного дела каждого члена Кнессета. Это экстраординарная ситуация, которая лишает прокуроров и суды их полномочий в отношении применения уголовных норм к членам Кнессета.
17. Такая ситуация, когда члены Кнессета одновременно служат судьями и определяют, каков закон, это исключительная ситуация, которая выходит за рамки общепризнанных стандартов и принципов в области конституционного права как в стране, так и за рубежом.
18. Следовательно, по мнению движения, передача вышеуказанных полномочий в руки Кнессета как законодательного органа приведет к нарушению тонкого государственного баланса между ветвями власти. И в этом контексте обратите внимание на слова уважаемого судьи (в титуле тогда) Сольберга в деле בג"ץ 10042/16 Квантиниски против Кнессета Израиля (6.8.2017):
    "Тем не менее, принцип разделения властей не предоставляет абсолютных полномочий законодательной власти... законодательная власть не является всесильной. Здесь речь идет о механизмах сдерживания и противовесов. Порой именно критическое вмешательство одной ветви власти в деятельность другой власти сохраняет надлежащее положение всех ветвей власти и предотвращает злоупотребление Порученной властью. Разделение властей в своей сущности требует сдерживания с одного боку и критичности с другого. На практике, эти власти не полностью отделены друг от друга; наоборот, они взаимосвязаны и переплетены между собой, так что одна не может быть абсолютно независима от другой: 'Разделение властей означает взаимный баланс и контроль между различными властями. Здесь нет стен между властями, а есть мости, которые балансируют и контролируют'" (там, параграф 16).
19. Еще одно демократическое правило, которое нарушается в результате законопроекта - это принцип равенства перед законом. Как уже упоминалось, законопроект стремится установить, что нельзя подавать иск или расследовать членов Кнессета, если Кнессет не примет положительное решение, позволяющее это большинством в 75 членов Кнессета. Это высокое и недостижимое условие, которое фактически блокирует практически любую возможность привлечения к ответственности или подачи иска против членов Кнессета. И, для примера, согласно исследованию, проведенному юридической службой для Комитета, было установлено, что наиболее высокое количество членов Кнессета, проголосовавших за неприкосновенность, составило всего 71 человек.
20. И стоит отметить, поскольку законопроект заблокирует любую практическую возможность расследовать или предъявлять иски членам Кнессета, неприкосновенность будет обязательно действовать и на действия, выходящие за пределы их обязанностей.
21. Поэтому, по нашему мнению, законопроект подрывает тонкий баланс, установленный законом о неприкосновенности, и он приведет к чрезмерному ущербу основным принципам израильского конституционного права - и прежде всего, принципу равенства перед законом и принципу верховенства закона. Это будет с нарушением необходимых механизмов сдерживания и противовесов между ветвями власти в демократическом государстве.

Е. Законопроект нарушает процедуры расследования и приведет к политизации уголовного преследования членов Кнессета

22. Законопроект предоставляет неприкосновенность прямо с этапа уголовного расследования, и таким образом фактически блокирует возможность расследовать членов Кнессета и таким образом возможность привлечения их к уголовной ответственности в дальнейшем.
23. Этот вывод следует из нескольких причин. Первая причина заключается в том, что предложение обязывает правоохранительные органы предоставить членам Кнессета доказательную базу, которая имеется у них для голосования по вопросу об отмене неприкосновенности, прежде чем будет открыто расследование по данному вопросу. Таким образом, у членов Кнессета будет ограниченная и недостаточная информация, которая затруднит достижение истины и не позволит им голосовать за отмену неприкосновенности.
24. Вторая причина заключается в том, что в соответствии с законопроектом, больше невозможно будет проводить скрытые следственные действия против членов Кнессета - что в перспективе будет существенно ухудшать эффективность расследований. Например, это указано в указаниях адвоката по правовым вопросам государства № 2.1003, касающихся "Неприкосновенности членов Кнессета - полицейский поиск в квартире члена Кнессета":
    "Однако, что касается следственных действий, которые необходимо выполнять скрытно, важно, есть ли возможность выполнять их без предварительной публичной процедуры отмены неприкосновенности, которая в большинстве случаев сделает необходимое действие неэффективным".
25. Последняя причина - это политизация, которая произойдет в процессе отмены неприкосновенности. В соответствии с законопроектом, требуется большинство в 75 членов Кнессета для того, чтобы положительно проголосовать за отмену неприкосновенности, чтобы начать расследование. Таким образом, и поскольку невозможно будет подготовить доказательную базу для начала расследования без разрешения Кнессета, решение о снятии неприкосновенности будет основываться не на профессиональных и фактических соображениях, а также на узких политических соображениях.
26. Поэтому передача таких полномочий членам Кнессета приведет к политизации процессов уголовного преследования членов Кнессета и может привести к серьезному ущербу независимости правоохранительной системы.
27. Это связано с тем, что законопроект предоставляет членам Кнессета полномочия блокировать следственные действия и даже превалировать над профессиональными соображениями правоохранительной системы. Таким образом, система правопорядка на самом деле будет зависеть от членов Кнессета, от применения их полномочий в данном вопросе и от их способности достигать истины.

Ж. Законопроект превратит Кнессет в "город убежища" и серьезно подорвет доверие общественности

30. Из вышеизложенного следует, что законопроект создает серьезные опасения относительно превращения Кнессета в "город убежища" для членов Кнессета, которые совершили уголовные правонарушения, что может привести к серьезному подрыву доверия общественности к государственного органов и верховенству закона. Это связано с тем, что рабочим предположением членов Кнессета будет с этого момента, что их не можно будет расследовать, по крайней мере, неэффективно, что создаст общее ощущение отсутствия ответственности – "без судьи нет закона".
31. В таких обстоятельствах правоохранительные процедуры в отношении членов Кнессета могут восприниматься общественностью как руководствующиеся политическими соображениями, а не как направленные на установление фактов. Институт неприкосновенности будет идентифицирован как инструмент, позволяющий государственным служащим действовать без ответственности и без подчинения правилам правосудия, применяемым ко всем гражданам страны.
32. Это состояние не только противоречит основным принципам демократической системы Израиля, но также ожидается, что окажет серьезное и непосредственное воздействие на доверие общественности к государственным органам и, в частности, к Кнессету.

И. Законопроект нарушает основные конституционные права и право на доступ к правосудию

33. Кроме вышеизложенного, законопроект, стремящийся предоставить членам Кнессета неприкосновенность от правовых процедур, наносит серьезный вред праву граждан страны на доступ к правосудию, который признается обладающим высшим нормативным статусом в израильском праве.
34. Как уже упоминалось, когда требуется особое большинство в 75 членов Кнессета для снятия неприкосновенности, фактически блокируется возможность для пострадавшего гражданина от действий или высказываний члена Кнессета довести свое дело до судебного рассмотрения. Это, особенно, так как до того, как он сможет обратиться в судебные органы, гражданин будет обязан обратиться к самим членам Кнессета с просьбой о снятии неприкосновенности.
35. Следует добавить, что согласно законопроекту суд остается без эффективных полномочий предоставить помощь пострадавшему гражданину. Реализация полномочий суда теперь будет зависеть от выполнения предварительной политической процедуры, которая почти полностью предотвратит любое эффективное и полное судебное разбирательство по данному вопросу.
36. Более того, нарушение права на доступ к правосудию ожидается также приведет к нарушению других конституционных прав граждан, которые не смогут добиться справедливости, когда их права – прежде всего, право на неприкосновенность частной жизни или на доброе имя – нарушаются членом Кнессета. Таким образом, в последние времена увеличилось количество случаев, когда члены Кнессета используют социальные сети как инструмент нападения на частных граждан, иногда раскрывая их личные данные. Из-за публичного и вирусного характера социальных сетей, ущерб частной жизни является немедленным, масштабным и иногда необратимым.
37. Законопроект, который заблокирует возможность подавать гражданские иски на основании Закона о запрете клеветы, תשכ"ה-1965, Закона о защите частной жизни, תשמ"א-1981, и Указа о гражданской ответственности [новая редакция], Глава 3, Разделы 3 и 10, ожидается, что уберет основной правовой тормоз, имеющийся в настоящее время против этого явления. При отсутствии эффективных средств для сдерживания или компенсации, существует серьезная опасность, что законопроект будет способствовать злоупотреблению нормами неприкосновенности и углубит нанесение ущерба конституционным правам граждан.

К. Исключительное правовое положение в сравнении с иностранным правом

38. В заключение следует отметить, что даже в рамках существующего законодательного регулирования, Закон о неприкосновенности в Израиле предоставляет членам Кнессета широкую защиту по сравнению с практикой в других странах.
39. Например, в Австрии материальная неприкосновенность предоставляется только за высказывания, сделанные в рамках парламентской деятельности. В Великобритании и Германии существуют аналогичные нормы, которые ограничивают объем неприкосновенности. В Дании процессуальная неприкосновенность сильно ограничена в пределах, и материальная неприкосновенность не применяется к высказываниям, совершенным за пределами парламента. Правовой режим в Словакии и в других странах также указывает на тенденцию к сокращению прав.
40. Сравнение показывает, что законодательство в Израиле уже в настоящее время предоставляет членам Кнессета исключительное и широкое покрытие в контексте сравнительного права. Всемирная тенденция - сокращение объема института неприкосновенности, стремясь обеспечить принцип равенства перед законом и предотвратить злоупотребления парламентскими защитами. Обсуждаемый законопроект, который стремится еще больше расширить применение неприкосновенности, может отдалить государство Израиль от норм, принятых в других демократиях, и углубить подрыв доверия общественности и основным ценностям демократического режима.

Л. Члены Кнессета "принимают законы для себя", чтобы воздействовать на текущие производственные процедуры

41. Дата вступления закона в силу, установленная законопроектом - 30 дней с момента его опубликования - представляет собой яркий и исключительный пример ситуации, когда "Кнессет издает законы для себя". Однако, кроме встроенного конфликта интересов в этом, законопроект в своем нынешнем виде не представляет собой законодательного изменения, смотрящего в будущее, которое делается за "завесой невежества", а, фактически, должно привести к прекращению текущих уголовных и гражданских дел против действующих членов Кнессета, в том числе серии производств, которые ведутся против инициатора законопроекта, члена Кнессета Гутлив.
42. То есть, в данном случае, законопроект, похоже, стремится дать ответ на персональную проблему действующих членов Кнессета, включая инициатора законопроекта. Увеличение этого страха подкрепляется просмотром разъяснительных записок, приложенных к законопроекту, в которых прямо указывается, что продвижение этого законопроекта вызвано "увеличением числа исков, подаваемых в настоящее время против членов Кнессета в попытке заставить их замолчать".
43. Как заметил уважаемый судья Хашин в деле בג"ץ 971/99 Движение за качество управления в Израиле против Комитета Кнессета, נו(6)117 (2002):
    "Элемент конфликта интересов не исчезает и в других случаях, когда Кнессет издает законы для себя, однако в нашем случае - и в подобных ему по вопросам неприкосновенности и прав - этот элемент проявляется в большем масштабе... В нашем изложении мы отметили явление Кнессета, который издает законы для себя. И сейчас мы вновь говорим о Кнессете, который издает законы для себя, однако, похоже, стоит уточнить, что мы говорим не о Кнессете, а именно о членах Кнессета, и не о Кнессете, который издает законы для себя, а о членах, которые "проектируют" или "принимают решения" для себя... По мере того как члены Кнессета определяют объем своей неприкосновенности - этот личный, частный элемент занимает доминирующее положение в системе, преобладающее более, чем в других вопросах".
44. И уточним, несмотря на то, что член Кнессета Гутлив обязалась, что законопроект не будет касаться действующих производств, заявив, что "ее намерение, как инициатора законопроекта, состоит в том, чтобы законопроект имел силу лишь в будущем и не касался производств, которые уже находятся в судебных органах или уголовных расследованиях, которые были открыты". Однако, на практике законопроект в его нынешнем виде точно закрепляет противоположное, закрепив, что он будет действовать через тридцать дней после его публикации в официальных изданиях. То есть, законопроект применяется повсеместно и незамедлительно ко всем депутатам Кнессета - даже к тем, против которых уже есть текущие производственные процедуры.
45. Поэтому, по мнению движения, даже если законопроект будет принят в его нынешнем виде и без каких-либо изменений - чему, конечно, мы противимся всеми силами - по крайней мере, следовало бы установить в нем отложенный срок действия, который предотвратил бы применение изменений, содержащихся в нем, к текущим производственным процессам.

М. Заключение

46. Мы представили вам резкое возражение против законопроекта, который нарушает основные принципы системы демократического правления в государстве Израиль и превращает Кнессет в "город убежища", что совершенно противоречит целям законодательства о неприкосновенности. Таким образом, с учетом всех вышеизложенных оснований, мы призываем уважаемых членов Кнессета выступить против законопроекта и снять его с повестки дня.

---

Стия Левина Лав, адвокат
Диаг Глаговский
Руководитель отдела политики и законодательства
Координатор отдела политики и законодательства