Правительственный законопроект: Глава 9 (Налоги), только статьи 45-47 из законопроекта о экономической эффективности (изменения в законодательстве для достижения бюджетных целей на 2023 и 2024 годы), 5783-2023 [разделено согласно статье 84(б) регламента]

1

כ"ח בניסן התשפ"ג
19 באפריל 2023

אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה

סעיפים 45 עד 47 להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023

פרק ט': מיסים –

חובות דיווח של גופים פיננסיים לרשות המיסים (סעיף 141ג המוצע);
דרישות מידע של רשות המסים מגופים פיננסיים (סעיף 141ד המוצע)

במסמך זה יובא רקע כללי תמציתי ונושאים מוצעים לדיון בנוגע לתיקונים המוצעים. בהמשך, לקראת
המשך דיוני הוועדה בפרטי ההצעה יופץ לחברי הוועדה מסמך הכנה נפרד שיתייחס לסוגיות הנקודתיות
המתעוררות בכל אחד מהתיקונים המוצעים.

התיקונים המוצעים

התיקון המוצע

הצעת החוק כוללת שני תיקונים שונים, הנוגעים למידע פיננסי שרשות המסים מבקשת לקבל:
(1) חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע) – מוצע להטיל על "גופים פיננסיים" (בנקים,
חברות ביטוח, גופים סולקים וכו') חובה לדווח לרשות המסים, מידע פיננסי ביחס לכל "החשבונות
העסקיים" של לקוחותיהם (חשבון של תאגיד או חשבון שמוגדר על ידי הגוף הפיננסי כ"חשבון עסקי").
יודגש, כי מדובר בדיווח שוטף שאינו מותנה בקיומו של חשד קונקרטי ביחס ללקוח. לפי המוצע, פעם
בחצי שנה, יידרשו הגופים הפיננסיים לדווח לרשות המסים, על סך הסכומים שהתקבלו וסך הסכומים
שהוצאו בחשבון העסקי של הלקוח בחצי השנה שקדמה לדיווח, את פרטי הזיהוי של הלקוח והאם קיים
נהנה בחשבון.
(2) דרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ד המוצע) – מוצע להסמיך את מנהל רשות המסים (להלן –
המנהל) לדרוש מכל גוף פיננסי להעביר לרשות המסים מידע פיננסי לגבי קבוצת לקוחות בעלי
מאפיינים כלכליים משותפים שיוגדרו על ידיו. לפי המוצע, המנהל יהיה מוסמך לדרוש מידע כאמור,
אם יש לו "יסוד סביר להניח" כי הלקוחות שבקבוצה הפרו הוראה מהוראות חוקי המס, באופן שיש
בו כדי "לפגוע בגביית מס בהיקף שאינו מבוטל." "יסוד סביר" כאמור יתבסס על סממנים כללים,
שעניינם: ההיקף, האופן או התדירות שבהם הופקדו סכומים בחשבון הלקוח או נמשכו ממנו; מאפייני
הגורמים שהסכומים נמשכו או הועברו אליהם; היקף לא סביר של יתרות בחשבון; והאופי של הפעילות
שהתבצעה בחשבון, לרבות פעילות עסקית בחשבון פרטי ופעילות במדינת חוץ. לפי המוצע, גוף פיננסי
שקיבל דרישת מידע כאמור, יידרש, בתוך 15 ימים מקבלת דרישת המידע, למסור למנהל את פרטי
הזיהוי של הלקוח והאם קיים נהנה בחשבון, את סך הסכומים שהתקבלו וסך הסכומים שהוצאו
בחשבון, וכן את יתרות הפתיחה ויתרות הסגירה בחשבון, לגבי שנת המס שקדמה לדרישת המידע, ביחס
לכל אחד מהלקוחות הכלולים בקבוצה שאליה התייחסה דרישת המידע.
יודגש, כי בניגוד להסדר המוצע בנוגע לחובות הדיווח השוטף, דרישת המידע יכולה להיות מופנית גם
כלפי חשבונות פרטיים לגמרי.

רקע

הצעת החוק דומה בעיקרה נדונה בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן – הוועדה או ועדת
החוקה), במשך מספר ישיבות במהלך השנים 2015 ו-2016. ההצעה הובאה לוועדה לאחר שפוצלה מחוק

2

ההסדרים שנדון בכנסת ב-2015. עקב הקשיים הגדולים שההצעה מעוררת ונוכח התנגדות גדולה של
חברי הכנסת מכלל סיעות הבית – הוועדה לא אישרה את הצעת החוק לקריאה השנייה ולקריאה
השלישית, וחדלה מלדון בה.
להשלמת התמונה יצוין, כי בשנת 2013, אישרה הכנסת, כחלק מחוק ההסדרים של אותה השנה, תיקון
לפקודת מס הכנסה שהטיל על חלפני כספים חובה לדווח לרשות המסים על כל פעולה שביצע לקוח שלהם
בסכום העולה על 50,000 ₪ (להלן – תיקון חלפני הכספים). תקנות להפעלת התיקון הובאו לוועדת
החוקה רק בשנת 2018, ולאחר שאושרו על ידי ועדת חוקה נכנסו התקנות והתיקון לתוקף בנובמבר 2019,
כהוראת שעה לשלוש שנים. לפני מספר חודשים אישרה הכנסת תיקון שהפך את הוראת השעה להוראת
קבע. במסגרת הדיונים בוועדה, טענו נציגי הממשלה כי ההצדקה להסדר החריג שבו גורם פיננסי מדווח
באופן שוטף על לקוחותיו, נעוצה במעורבות הגבוהה של מגזר חלפני הכספים בעבירות כלכליות (טיעון
שעליו חזרו אך לאחרונה במסגרת הפיכת הוראת השעה להוראת קבע).

חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע) –

נושאים מוצעים לדיון

בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב, כי תכלית התיקון המוצע היא "להילחם בהון השחור, להעמיק את
גביית המס ולצמצם העלמת הכנסות בידי עברייני מס". מעבר לדברים כלליים אלה, דברי ההסבר להצעה
אינה מפרטים כיצד ההסדרים אותם מוצע לקבוע, יקדמו בפועל את התכליות האמורות.

(1) פגיעה בפרטיות
כנגד התכלית של מלחמה בהון השחור, ניצבת, בין היתר, הפגיעה בפרטיות הלקוחות. חרף העובדה
שמדובר בעסקים שחייבים בדיווח לרשות המסים ושהמידע המדווח הוא מידע "עסקי" ולא מידע
"פרטי", מוצע לוועדה לתת את דעתה על שני היבטי פרטיות:
ראשית, היקף הפגיעה בפרטיות שעשויה להיגרם כתוצאה מעצם מסירת המידע, ביחס למידע מהסוג
המבוקש. האם קיומן של חובות דיווח על בעל עסק כלפי רשות המסים, זהה – מבחינת היבטי הפגיעה
בפרטיות שבה – לקיומו של משטר דיווחים שוטף החל על צדדים שלישיים ביחס לאותו בעל עסק?
שנית, היבטי הפרטיות הנוגעים לשמירת המידע ולאופן השימוש בו. בעניין זה, מוצע לוועדה לתת את
דעתה על ההסדר המוצע ביחס לאופן שמירת המידע והשימוש בו, שמאפשר גישה ישירה ושימוש יחסית
נרחב במידע על ידי בעלי התפקידים הרלוונטיים ברשות המסים, אל מול ההסדרה ההדוקה יותר שאותה
מוצע לקבוע בחלק השני של ההצעה (ושנקבעה גם בתיקון בעניים חלפני הכספים), לעניין דרישת מידע
מגופים פיננסיים (סעיף 141ד המוצע) (לעניין זה, ראו גם בהמשך).
נוכח האמור, מוצע לוועדה לדון באיזון שבין התכליות של התיקון המוצע ובין היקף הפגיעה בפרטיות
הלקוחות שההסדר המוצע חל לגביהם.

(2) מטרת קבלת המידע
בדברי ההסבר להצעת החוק נטען באופן כללי כי מטרת ההצעה היא "להילחם בהון השחור, להעמיק את
גביית המס ולצמצם העלמות הכנסות בידי עברייני מס", אך אין הסבר מפורט כיצד המידע המדווח עשוי
לסייע בקידום המטרות האמורות. בהקשר זה מוצע לוועדה לשמוע את אנשי המקצוע הרלוונטיים (רואי
חשבון, יועצי מס וכו'), כדי להבין מהם מהו היחס שבין המידע המבוקש (סכומים "שהתקבלו" בחשבון
וסכומים "שהוצאו" מהחשבון,) לבין המידע שבעל העסק נדרש לדווח לרשויות המס באשר

3

ל"הכנסתו"? מה מידת הרלוונטיות של נתונים אלה, והאם ניתן להסיק מהן מסקנות לא נכונות ביחס
להכנסה החייבת בדיווח? כך, למשל, האם יש תנועות שיסומנו כ"תקבולים" בחשבון (קבלת הלוואות,
העברות כספים שונות וכו') שלא אמורות לבוא לידי ביטוי ב"הכנסות" עליהן נדרש בעל העסק לדווח
לרשות המסים?

(3) הקמת משטר דיווחים נוסף בצד זה הקיים לפי חוק איסור הלבנת הון
חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, מחייב גופים פיננסיים לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון באופן
שוטף על פעילויות פיננסיות שונות של לקוחותיהם. הדיווחים נאספים במאגר מידע שמנהלת הרשות
לאיסור הלבנת הון. הרשות לאיסור הלבנת הון הוקמה, בכוונת מכוון, כרשות מודיעינית שאינה בעלת
סמכויות חקירה, מתוך מחשבה שהרשות תשמש כחיץ בין הסקטור הפיננסי לרשויות החקירה, דבר
שאמור להבטיח הגנה על הפרטיות ועל סודיות המידע התמים המדווח, ולאפשר להעביר רק מידע
פיננסי איכותי לידי רשויות האכיפה. לכן, רשויות החקירה השונות (ובכללן רשות המסים) אינן מקבלות
גישה ישירה למידע שבמאגר שמנהלת הרשות, אלא נדרשות להגיש בקשה לקבלת מידע מהמאגר
שבניהולה (וכן הרשות רשאית להעביר להן מידע בהתקיים תנאים שנקבעו בחוק).
הטלת חובה על הגופים הפיננסיים לדווח באופן ישיר לרשות המיסים וניהול מאגר דיווחים על ידה,
מקימה משטר דיווחים נוסף בצד זה הקיים לפי חוק איסור הלבנת הון, ללא האיזונים שקבע המחוקק
בחוק איסור הלבנת הון. כך, בשונה מההסדר שלפי חוק איסור הלבנת הון, ההסדר המוצע מבטל את
החיץ בין הגוף המודיעיני לגוף החוקר, באופן שרשות המסים היא גם הגוף שמקבל את המידע ומנהל
אותו וגם הגוף החוקר והאוכף שעושה שימוש במידע. ביטול החיץ מוביל לכך, שבשונה מההסדר שבחוק
איסור הלבנת הון שם הגוף החוקר מקבל מידע נקודתי לגבי חקירה קונקרטית שקיים בה חשד לביצוע
עבירה פלילית, לפי ההסדר המוצע, רשות המסים תקבל באופן שוטף את מכלול המידע, ללא סינון
המידע או צורך בחשד קונקרטי, והשימושים שניתן יהיה לעשות במידע יהיו גם שימושים אזרחיים.
נוכח האמור, מוצע לוועדה לדון בשאלת היחס שבין משטר הדיווחים שבחוק איסור הלבנת הון למשטר
הדיווחים המוצע, והאם השוני בזהות הלקוחות והעובדה שכאן מדובר ב"חשבונות עסקיים" שחייבים
בדיווח לרשות המסים, מצדיקה יצירת משטר דיווחים חדש ונפרד.
ככל שתחליט הוועדה שקיימת הצדקה כאמור, ובהמשך להיבטי הפגיעה האפשרית בפרטיות עליהם
הצבענו לעיל, מוצע לוועדה לשקול את האפשרות לאמץ גם כאן את ההסדר אותו מוצע לקבוע בחלק
השני של ההצעה (ושנקבע גם בתיקון בעניין חלפני הכספים), לעניין דרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף
141ד המוצע). מנגנון זה יוצר חיץ פנימי בתוך רשות המסים בין הגורמים שחשופים לדיווחים שבמאגר
לגורמים העוסקים בחקירות ובשומות, קובע גורמים ומטרות מוגדרות שלהם ניתן יהיה להעביר את
המידע מהמאגר, ועוד.

(4) השלכות הרגולציה הנוספת על הגופים הפיננסיים
במצב הקיים, קיימת (לכל הפחות) רגולציה כפולה על הגופים הפיננסיים: ראשית, לכל אחד מהגופים
הפיננסיים יש רגולטור ייעודי (המפקח על הבנקים – לבנקים, וכן הלאה), שמוסמך לפקח על הגוף. שנית,
כל הגופים הפיננסיים חייבים בדיווח לרשות לאיסור הלבנת הון שמפקחת על קיום משטר הדיווחים
ומוסמכת להטיל עליהם עיצומים כספיים. על הגופים המוגדרים כחלפני כספים, קיימת רגולציה נוספת
של חובות דיווח לרשות המסים על פעולות מסוימות של לקוחותיהם. על רגולציה כפולה ומשולשת זו,
מוצע כעת להוסיף רגולציה נוספת של רשות המיסים, שהגופים הפיננסיים יחויבו לדווח לה באופן שוטף

4

על סך התקבולים וסך ההוצאות של לקוחותיהם. הצורך של אותו גוף פיננסי להתמודד עם כמה
רגולטורים שונים בעת ובעונה אחת, שלכל אחד מהם דרישות וסמכויות שונות, עלול להכביד בצורה
ממשית ולייצר עלויות גבוהות (שבסופו של חשבון עלולות להיות מגולגלות על הלקוח).
כדי לברר את המשמעויות של הרגולציה הנוספת אותה מוצע להטיל על הגופים הפיננסיים, מוצע כי
הממשלה תציג בפני הוועדה את דו"ח ה-RIA שנערך ביחס לתיקון המוצע, ואם לא נערך – מוצע לבקש
מהממשלה שתכין ותגיש לוועדה דו"ח שיפרט את המשמעויות של הרגולציה הנוספת על הגופים
הפיננסיים, ומהן החלופות שנבחנו. כך, למשל, האם נשקלה האפשרות שבמקום להקים משטר דיווחים
חדש שיחול על הגופים הפיננסיים, תוטל על בעל העסק עצמו חובה לדווח גם על סך התקבולים וסך
ההוצאות בחשבון העסק שלו, כחלק מהמידע שהוא נדרש לדווח לרשויות המס?

(5) נתונים
כדי שהדיונים בוועדה יתבססו על תמונה מעודכנת של המציאות, ויהיה ברור לחברי הוועדה מה היקף
הדיווחים שיועברו לרשות המיסים, והאם ועד כמה המידע המדווח אכן יש בו כדי לסייע במלחמה
בהעלמות מס, מוצע לבקש מרשות המסים את הנתונים הבאים: א) המספר הכולל של "גופים פיננסיים"
שיש כיום בישראל וכמה לקוחות הם משרתים; ב) מספר בעלי חשבונות עסקיים שיש כיום בכל אחד
מהגופים הפיננסיים; ג) שיעור תיקי החקירה בעבירות מס, בכל אחת מ-5 השנים האחרונות, שבהם עשו
החוקרים שימוש במידע של סך כל הסכומים שהתקבלו וסך כל הסכומים שהוצאו מחשבון עסקי של
חשוד לצורך חקירתם; ד) שיעור שומות מס, בכל אחת מ-5 השנים האחרונות, שבהם נדרש עשו פקידי
השומה שימוש במידע של סך כל הסכומים שהתקבלו וסך כל הסכומים שהוצאו מחשבון עסקי של
הנישום לצורך עריכת השומה; ה) מידת התרומה שהיתה למידע כאמור בתיקי חקירה או בשומות מס
שבהם נעשה בו שימוש, להעלמות מס.

(6) התשתית הטכנולוגית הנדרשת לביצוע הצעת החוק
הצעת החוק מחילה חובות דיווח דו-שנתיות על כמות גדולה של גופים פיננסיים במשק, ביחס לכל
החשבונות העסקיים של לקוחותיהם. מדובר בעשרות או מאות אלפי דיווחים בכל שנה, אם לא למעלה
מכך. האם הוקמה תשתית טכנולוגית עדכנית שתאפשר קליטה של מידע בסדר גודל כזה? אם לא – תוך
כמה זמן צפויה התשתית להיות מוכנה? מה התקציב שהוקצה לכך? כמה תקני כוח אדם הוקצו לכך?

חובות די