Правительственный законопроект: Глава 9 (Налоги), только статьи 45-47 из законопроекта о экономической эффективности (изменения в законодательстве для достижения бюджетных целей на 2023 и 2024 годы), 5783-2023 [разделено согласно статье 84(б) регламента]

07 мая 2023

ט"ז אייר תשפ"ג

К почету
ХК Кнессета Симха Ротман
Председатель Комитета по Конституции, Закону и Правосудию

А.Н.,
Тема: Глава IX (Налоги), статьи 45-47 из законопроекта о экономической эффективности (изменения законодательства для достижения бюджетных целей на 2023 и 2024 годы), תשפ"ג – 2023

Общий фон

Статьи 45-47 из законопроекта о экономической эффективности (изменения законодательства для достижения бюджетных целей на 2023 и 2024 годы), תשפ"ג – 2023 (далее: "законопроект"), включают два изменения в Указ о подоходном налоге [новая редакция] (далее: "Указ о подоходном налоге" или "Указ"):
• Первое изменение, в статье 141ג законопроекта, предлагает возложить на "финансовые учреждения" обязанность сообщать Налоговой службе финансовую информацию о всех "деловых счетах их клиентов" на постоянной основе, каждые полгода, независимо от наличия реального подозрения в уклонении от уплаты налогов со стороны конкретного клиента (далее: "обязанность отчетности").
• Второе изменение, в статье 141ד законопроекта, предлагает уполномочить директора Налоговой службы (далее: "директор") требовать от любого финансового учреждения предоставить Налоговой службе финансовую информацию о группе клиентов с общими характеристиками, которые будут определены им. При этом директор должен иметь "разумные основания полагать", что клиенты в группе нарушили предписание из законодательства о налогах таким образом, что это может "повредить сбору налогов в объеме, который не является незначительным" (далее: "требование информации").

У обоих предложенных изменений есть одинаковая и важная цель — предоставить Налоговой службе (далее: "Налоговая служба" или "служба") инструменты "для борьбы с черным капиталом, углубления сбора налогов и сокращения уклонения от доходов со стороны налоговых правонарушителей".

Однако оба предложенных изменения в законопроекте приводят к явному и значительному нарушению конституционного права на неприкосновенность частной жизни,
и вызывают серьезные вопросы относительно пропорциональности и необходимости предлагаемых мер для достижения важной цели борьбы с черным капиталом.

Значительное и реальное нарушение конституционного права на неприкосновенность частной жизни

1. Речь идет о передаче личной чувствительной информации о частных лицах.
   Финансовая информация, которая будет передана в соответствии с законопроектом, может включать не только финансовую информацию со счета корпорации, которая не имеет права на защиту. Обязанность отчетности и требование информации, предлагаемые в законопроекте, могут также распространяться на счета частных лиц, которые имеют право на защиту своего конституционного права на неприкосновенность частной жизни.
   • Например, обязанность отчетности, возложенная в статье 141ג, распространяется на любой "деловой счет". Однако законопроект оставляет определение "делового счета" на усмотрение финансового учреждения и не устанавливает никаких критериев или характеристик для такого определения.
   Поскольку часто счет, определяемый финансовым учреждением как "деловой счет", может быть совместным счетом супругов или счетом физического лица, который используется как для деловых, так и для частных нужд, предложенное требование отчетности может также распространяться на частных лиц.

• Что касается предложенного требования информации в статье 141ד законопроекта, оно может быть направлено на любой счет, частный или деловой. И здесь может быть передана информация о клиентах, в отношении которых нет никаких реальных подозрений в нарушении законодательства о налогах, только потому, что они входят в ту же группу клиентов.
• Более того. Как обязанность отчетности, так и требование информации также распространяются на идентификационные данные "бенефициара" на счете. Последний определяется как частное лицо, в интересах которого или для которого удерживается деловой счет, а также как лицо, для которого или в интересах которого осуществляется операция на деловом счете.
Поскольку законопроект не определяет, что такое "операция на счете", обязанность отчетности и требование информации могут также распространяться на личность молодой пары, которая получила свадебный подарок от дяди и тети со стороны жениха, управляющих совместным счетом, который был определен банком как "деловой" из-за работы тети как независимого архитектора.

Помимо применения законопроекта к частным лицам, информация, которую, согласно законопроекту, финансовые учреждения должны передать Налоговой службе, является личной и чувствительной информацией.
Обязанность отчетности распространяется на личность владельца счета и бенефициара,
а также на общую сумму средств, полученных на счет или выведенных из него за шесть месяцев, предшествующих отчету.
Требование информации распространяется на личность владельца счета и бенефициара, на общую сумму всех средств, полученных на счет и выведенных из него,
а также на остатки открытия и закрытия на счете в налоговом году, предшествующем году, в котором было подано требование информации.

3. Определение "делового счета" в статье 141ג(א) законопроекта.
4. Следует также отметить, что оставление определения "делового счета" на усмотрение финансовых учреждений может иметь дополнительные последствия помимо реального нарушения права на неприкосновенность частной жизни. Например, может возникнуть несоответствие в счетах, информация о которых будет передана Налоговой службе различными финансовыми учреждениями. Кроме того, обязанность отчетности может усложнить и увеличить стоимость жизни для мелких предпринимателей и самозанятых. Они предпочтут, чтобы сохранить свою конфиденциальность и избежать разрушения стены конфиденциальности, существующей между банками и Налоговой службой в отношении управления частным домохозяйством, иметь два отдельных счета в финансовом учреждении, один деловой и другой частный для нужд дома и семьи. Однако наличие двух отдельных счетов приведет к удвоению затрат, связанных с управлением банковскими счетами.
5. Статьи 141ג(א) определение "бенефициара" и 141ג(ב)(1), 141ד(ג)(1).
6. Статья 7 Закона о защите частной жизни, תשמ"א – 1981, определение "чувствительная информация".
7. Статья 141ג(б) законопроекта.
8. Статья 141ד(г)(2)-(4) законопроекта.

Широкое определение сферы применения обязанности отчетности и требования информации, наряду с объемом финансовой информации, требуемой для отчетности, может привести к раскрытию большого количества чувствительной информации, например, о финансовом, медицинском и психическом состоянии человека. Например, когда с делового или частного банковского счета, в случае требования информации, регулярно переводятся суммы денег в пользу бенефициара, который является психиатром, это может свидетельствовать о психическом состоянии владельца счета.

2. Создание предвзятостей и их усиление
   Директор Налоговой службы будет уполномочен, согласно законопроекту, обращаться к финансовым учреждениям с требованием информации о группе клиентов, у которых будут общие характеристики, которые он укажет в требовании информации, и у директора "будут разумные основания полагать", что они нарушили предписание из законодательства о налогах таким образом, что это может повредить сбору налогов в объеме, который не является незначительным.
   Определяя соответствующую группу клиентов для требования информации, директор будет основываться на нескольких признаках, перечисленных в законопроекте, таких как разумность объема, способ или частота сумм, которые были внесены, выведены или переведены на счет или с него, "характеристики факторов", к которым суммы были выведены или переведены, и разумность остатков на счетах клиентов в группе.
   Эти признаки сформулированы широко, и неясно, как они могут свидетельствовать о разумных основаниях для уклонения от уплаты налогов. Более того, сам тест для установления разумных оснований для уклонения от уплаты налогов сформулирован неясно и подлежит широкому толкованию.

Смысл требования информации серьезен. Законопроект предлагает уполномочить директора Налоговой службы осуществлять властные полномочия, вторгаясь в частную жизнь человека, не на основе конкретного подозрения против него, а на основе его принадлежности к группе с определенными экономическими характеристиками, которая, основываясь на статистических данных и типологических моделях Налоговой службы, создает разумные основания для уклонения от уплаты налогов в отношении группы.
То есть, Налоговая служба будет проводить профилирование "подозрительных" групп, в отношении которых она будет требовать информацию от финансовых учреждений.

Более того, в законопроекте нет объяснения о том, как будет осуществляться профилирование. Предполагая, что это будет сделано с помощью машинного обучения, которое просканирует все случаи уклонения от уплаты налогов в прошлом для создания критериев для групп, которые могут уклоняться от уплаты налогов, следует учитывать, что могут возникнуть предвзятости, которые, при отсутствии прозрачности и контроля за характеристиками групп клиентов для требований информации, могут быть внедрены без проверки. Это, помимо опасности дискриминации и нарушения принципа равенства из-за наложения подозрения на человека не в результате его действий, а только из-за его принадлежности к определенной группе в населении.

3. Попытка избежать нагрузки на граждан путем сбора финансовой информации о них непосредственно от финансовых учреждений и ее последствия
   На предыдущем заседании, состоявшемся 20.04.23, в Комитете по Конституции, Закону и Правосудию Кнессета по поводу законопроекта, глава Налоговой службы, г-н Эран Яаков, представил позицию службы относительно необходимости законопроекта.
   По его словам, технологическая реальность привела к усложнению методов уклонения от уплаты налогов наряду с возможностью собирать гораздо больше информации и обрабатывать ее быстро и эффективно. Чтобы предоставить Налоговой службе инструменты для борьбы с этим увеличением сложности уклонения от уплаты налогов и обеспечить более точное и эффективное налогообложение, необходимо позволить ей получать финансовую информацию автоматически, а также по своему запросу, непосредственно от финансовых учреждений, которые уже собирают огромные объемы такой информации. Таким образом, Налоговая служба получит в свое распоряжение большое количество информации, которая с помощью существующих технологий приведет к более точному и эффективному налогообложению, не беспокоя отдельного гражданина и не накладывая на него дополнительную нагрузку в виде прямой отчетности в Налоговую службу.

Действительно, информация — это сила, и технологические достижения в области сбора информации, ее обработки и извлечения на основе ее выводов создают новые возможности, которые могут улучшить работу государственных органов. Однако аргумент о том, что Налоговой службе следует предоставить доступ к финансовой информации таким образом, как это предлагается в законопроекте, поскольку таким образом она использует технологии в своих интересах, улучшает свои возможности в интересах государства и граждан и избегает чрезмерной нагрузки на граждан, является крайне проблематичным. На его основе можно утверждать, что лучше, чтобы все государственные органы могли получать любую возможную информацию о гражданах непосредственно от соответствующих учреждений, без того чтобы граждане должны были подавать документы и отчитываться перед органами. Например, возможно, стоит уполномочить Национальное страхование получать всю нашу медицинскую информацию непосредственно от больничных касс, и таким образом не беспокоить граждан с просьбами о компенсации или пособии от Национального страхования? Или, возможно, полиция будет уполномочена получать от мобильных операторов все данные о звонках группы клиентов с похожими характеристиками и у полиции есть разумные основания полагать, что они могут совершить или совершили преступление? Поскольку эффективность правоприменения не является единственным критерием объема и типа полномочий, предоставляемых органам, но они должны уважать основные конституционные права, такие как право на неприкосновенность частной жизни, и сбалансировать противоречивые интересы, мы не можем принять этот аргумент. Наличие технологической возможности само по себе не может оправдать серьезное и непропорциональное вмешательство в основное конституционное право, и жизнь в стране, где государственные органы могут знать о гражданине все и в любое время, имеет серьезные последствия для основных конституционных прав и для способности гражданина действовать без страха и свободно в стране.

4. Факт, что коммерческие компании собирают и обрабатывают бесконечные объемы личной информации, не имеет значения
   На предыдущем заседании, состоявшемся 20.04.23, в Комитете по Конституции, Закону и Правосудию Кнессета по поводу законопроекта, также утверждалось, что в существующей реальности коммерческие компании собирают огромные объемы личной информации о своих клиентах для своих коммерческих нужд, и поэтому почему мы должны жаловаться на Налоговую службу, которая хочет получить информацию о себе, которая уже собирается финансовыми учреждениями для законной цели борьбы с черным капиталом.
   Этот аргумент свидетельствует о глубоком непонимании различий в полномочиях органов правопорядка в стране и их обязанностях по защите основных прав граждан по сравнению с использованием, которое коммерческие компании могут делать с личной информацией. В отличие от органов правопорядка в стране, таких как Налоговая служба, коммерческая компания не имеет полномочий на правоприменение, обыск, вторжение в компьютерные данные или предъявление обвинений. Кроме того, право на неприкосновенность частной жизни является основным конституционным правом, и поэтому обязанность реализовать и защитить его в первую очередь возлагается на государство и его органы. Факт, что коммерческие компании собирают огромные объемы личной информации о своих клиентах и обрабатывают ее, нарушая право на неприкосновенность частной жизни, действительно является крайне проблематичным, и необходимо действовать для решения этой проблемы путем изменения устаревшего Закона о защите частной жизни. Однако это совершенно не имеет отношения к оценке пропорциональности полномочий, которые Налоговая служба запрашивает в законопроекте.

5. Существующие правила передачи финансовой информации из иностранных государств и обменников для Налоговой службы более всего свидетельствуют о проблематичности законопроекта
   В январе 2019 года были утверждены правила подоходного налога (применение единого стандарта для отчетности и проверки достоверности информации о финансовых счетах), התשע"ט – 2019 (далее: "правила CRS"), которые обязывают финансовые учреждения в Израиле передавать через Налоговую службу финансовую информацию о финансовых счетах клиентов, которые являются резидентами за границей. Это в соответствии с подписанием Израилем в конце 2015 года Конвенции о взаимной административной помощи в налоговых делах (далее: "конвенция CRS").

В 2013 году впервые были утверждены правила подоходного налога (правила в отношении обменников) (временное положение), и в феврале 2023 года постоянное регулирование было утверждено как постоянное положение (далее: "изменение обменников").
Изменение обменников возлагает на обменников обязанность сообщать о финансовой деятельности в определенных обстоятельствах Налоговой службе.

Оба этих правила отчетности, правила CRS и изменение обменников, предназначены для достижения той же цели, что и законопроект — борьба с уклонением от уплаты налогов. Однако, в отличие от утверждений, выдвинутых на предыдущем заседании законопроекта в Комитете по Конституции, нельзя делать вывод о необходимости законопроекта или о пропорциональности предлагаемых в нем мер только на основании их существования. Правила CRS и изменение обменников предназначены для борьбы с определенными случаями, которые соответствуют специфическим условиям, вызывающим подозрение в уклонении от уплаты налогов. Конвенция CRS и правила CRS, которые были установлены для ее реализации, были специально предназначены для борьбы с явлениями отмывания денег и уклонения от уплаты налогов, осуществляемыми с использованием стен конфиденциальности между банками и налоговыми органами в разных странах. Изменение обменников также касается ограниченной группы предпринимателей и специфических обстоятельств, создающих благоприятные условия для уклонения от уплаты налогов. Законопроект, напротив, стремится создать аналогичные, но гораздо более широкие правила отчетности по своему применению и объему.

Более того, в правилах CRS и изменении обменников и в процессе их законодательного оформления следует учесть необходимость максимально сократить и уточнить обязанности отчетности, чтобы достичь цели предотвращения уклонения от уплаты налогов и одновременно минимизировать ожидаемое нарушение конституционного права на неприкосновенность частной жизни. Эти способы обеспечения пропорциональности нарушения неприкосновенности частной жизни отсутствуют в предлагаемых в законопроекте обязанностях отчетности. Например, в правилах CRS финансовое учреждение обязано сообщать раз в год, а не каждые полгода. Кроме того, отчетность требуется в отношении счета резидента иностранного государства, который будет классифицирован, как указано, финансовым учреждением в соответствии с четкими критериями, перечисленными в правилах.
Это в отличие от законопроекта, который позволяет классифицировать счет как деловой по усмотрению любого финансового учреждения. Изменение обменников изначально было принято как временное положение, подлежащее контролю Кнессета, из-за возникших проблем. И только спустя около десяти лет оно стало