Правительственный законопроект: Закон о запрете потребления проституции (временная норма и изменение законодательства) (изменение), 5785-2025

Позиционный документ — недостатки Закона о криминализации потребителей проституции

Для: Комиссии по Конституции, праву и правосудию

05.05.2025

Мы, нижеподписавшиеся гражданские организации, выступаем против принятия Закона о криминализации потребителей проституции в его нынешней форме и обращаем ваше внимание на ряд практических и сущностных недостатков, выявленных как в полевой работе, так и в исследовании, сопровождающем реализацию Закона о запрете потребления проституции, проведённом Институтом Майерс-Джоинт-Брукдейл.

Для удобства документ разделён на две части. Первая часть посвящена практическим недостаткам реализации, выявленным как из нашего полевого опыта, так и из исследования. Вторая часть опирается на те же источники, но сосредоточена на сущностных недостатках Закона и рекомендациях по принятию более адекватной и здоровой государственной политики.

Часть первая: Практические недостатки реализации

С точки зрения реализации Закона, ещё на этапе его действия в качестве временного положения, исследование указывает на ряд значительных недостатков, способных замедлить его продвижение и снизить его эффективность. Понимание этих недостатков критически важно для совершенствования политики и практики в данной области.

Из отчёта об исследовании, опубликованного в декабре 2024 года, следует:

1. Несмотря на то что публичное освещение Закона поощряет его правоприменение даже в качестве временного положения и декларирует высокие показатели успешности по установленным критериям, на практике правоприменение осуществлялось лишь в отдельных местах — 97% действий по правоприменению были проведены всего тремя полицейскими участками, два из которых находятся в центре страны и один на севере. Во второй половине 2022 года наблюдалось заметное снижение уровня правоприменения, который оставался низким до конца 2023 года. Кроме того, половина выписанных штрафов не была оплачена. Исследование выявило различия в политике правоприменения между полицейскими округами, что приводит к неединообразному применению Закона. В одних округах Закону отдавался приоритет, тогда как в других активность была значительно ниже. Несмотря на вступление Закона в силу в июле 2020 года, количество наложенных штрафов было низким по сравнению с масштабом явления. С июля 2020 по июль 2021 года было наложено всего 225 штрафов, что свидетельствует об ограниченном правоприменении: 97% штрафов были выписаны тремя полицейскими участками (южный Тель-Авив, Ришон ле-Цион и Кирьят-Хаим), тогда как в остальных частях страны правоприменение практически отсутствовало. Кроме того, полицейские сообщали о трудностях в правоприменении Закона, наиболее существенная из которых — сами женщины просят полицейских оставить их в покое во время обысков, проводимых на основании ордеров, количество которых возросло с момента вступления Закона в силу. Среди дополнительных трудностей: сложность идентификации потребителей проституции, нехватка кадров и отсутствие соответствующей подготовки. Также высказывались опасения относительно вытеснения явления в подполье, что затрудняет правоприменение. Исследование также показало, что около половины штрафов не были оплачены, и к ним начислена пеня за просрочку, что вновь свидетельствует о неэффективности правоприменения.

2. При продолжении правоприменения оно приведёт к вытеснению лиц, занимающихся проституцией, в подполье, а именно: к большей зависимости от посредников — третьих лиц — и к меньшей доступности средств защиты, безопасности и базовых прав человека, включая доступ к здравоохранению. Это представляет огромный риск для уязвимых групп населения, о которых будет сказано далее.

3. Количество обращений на семинар — альтернативу оплате штрафа — составило менее 2%, при этом лишь 79 обратившихся успешно его завершили.

4. Воздействие на потребителей невелико: «Около четверти из них заявили, что не намерены прекращать потреблять проституцию. Около четверти потребителей проституции сообщили, что вообще не слышали о Законе, и более 40% дополнительно сообщили, что слышали о Законе, но не были им затронуты.» В совокупности 80% сообщили, что не прекратили потребление из-за Закона.

5. Вне зависимости от того, обусловлено ли это влиянием Закона или иными факторами, отчёт подтверждает «ускорение интернет-проституции — тенденцию, начавшуюся ещё до принятия Закона: использование интернета для поиска и организации услуг проституции, а также ускоренное развитие «камерной проституции» и платформ, таких как OnlyFans.» Кроме того, в отчёте отмечено, что «начиная со второй половины 2022 года наблюдается тенденция к росту объёмов поиска терминов, связанных со спросом на проституцию, совпадающая с ослаблением правоприменения Закона.»

«Произошли изменения в характере площадок проституции. Полицейские, потребители, лица, занимающиеся проституцией, и специалисты сообщили, что вследствие Закона произошёл переход от открытых площадок, таких как уличная проституция или открытые бордели, к скрытым площадкам, таким как частные дома, дискретные квартиры или гостиницы, которые, по словам полицейских, сложнее поддаются правоприменению» — а, по нашему мнению, также менее безопасны при отсутствии охраны или защиты и обладают более высоким потенциалом насилия. «Следует отметить, что эти изменения начались ещё до принятия Закона», — добавляет исследование.

6. С точки зрения полиции, речь идёт о «дополнительной сложности в расследовании уголовных преступлений, сопутствующих проституции. Полицейские, участвовавшие в исследовании, выразили опасение, что изменение статуса потребителя с «свидетеля» на площадке проституции на «правонарушителя» снизит вероятность его сотрудничества в ходе расследований уголовных преступлений, сопутствующих проституции, поскольку дача показаний фактически является самообвинением в потреблении проституции. Полицейские отметили, что расследования становятся более сложными и требуют больших ресурсов.»

Все полицейские, опрошенные в ходе исследования, отметили, что, по их мнению, Закон не сможет искоренить явление проституции. В интервью заметны противоречия между декларациями Закона и тем, что полицейские наблюдают на местах. Так, например, полицейские «рассказывали, что иногда встречают женщин, которые заявляют, что выбрали проституцию сознательно, и даже предъявляют претензии полицейским за то, что те «мешают им работать»... В подобных случаях полицейские затрудняются рассматривать потребление проституции как причинение вреда, и, по их мнению, отношение Закона ко всем женщинам в проституции как к жертвам не отражает реальности.»

7. С точки зрения работниц секс-индустрии, отчёт ссылается на их сложные и порой противоречивые свидетельства, из которых следует, что переход в дискретные квартиры вследствие Закона «подвергает их большему риску насилия со стороны потребителей и оставляет потребителей, которых Закон не сдерживает, тогда как более нормативные потребители перестают приходить.» Кроме того, лица, занимающиеся проституцией, отметили: «Возникли экономические трудности. Многие женщины засвидетельствовали, что Закон нанёс ущерб их доходам, особенно на начальном этапе его реализации, когда проводились разъяснительные кампании о Законе, а также в периоды усиленного правоприменения.»

8. Отчёт подчёркивает тот факт, что «у лиц, занимающихся проституцией, разнообразные потребности, часть которых является препятствием для выхода из проституции, такие как: потребность в стабильном доходе, жилье, эмоциональные трудности и сложность в реализации своих прав.» Относительно роста бюджетов помощи и увеличения числа получательниц услуг в отчёте говорится, что «существуют недостающие услуги и группы населения, не получающие ответа в рамках имеющейся системы. Кроме того, существуют сложности и препятствия в функционировании системы услуг, такие как нехватка специалистов для работы с уникальными группами населения и бюрократические барьеры.»

9. Раздел рекомендаций в отчёте свидетельствует о том, что имеющиеся ресурсы для реализации Закона недостаточны и что в Законе отсутствует необходимая экономическая база для реализации, в том числе: для увеличения полицейского персонала («для противодействия сложности операций, необходимых для правоприменения Закона»), для назначения «специального координатора по вопросам проституции в группе по борьбе с торговлей людьми», для расширения площадок и ресурсов для выявления лиц, зависимых от проституции и секса, для создания целевых кампаний и дополнительных ресурсов.

Исследование указывает на тенденцию к отсутствию сотрудничества со стороны исполнительных органов и лиц, реально затронутых Законом: потребителей секс-услуг и, в особенности, работниц и работников секс-индустрии.

---

Часть вторая: Сущностные недостатки

Таким образом возникают проблемы с текущей эффективной реализацией Закона и с достижением будущих преимуществ, которые ему приписываются. Например:

1. Ограниченное воздействие на лиц, занимающихся проституцией

Отсутствие существенного изменения в положении лиц, занимающихся проституцией: исследование показало, что Закон не привёл к значительному улучшению их экономического, медицинского или социального положения. Часть из них даже сообщила об ухудшении своего положения вследствие снижения спроса на проституцию.

2. Барьеры для выхода из круга проституции

Лица, занимающиеся проституцией, указали на значительные препятствия, мешающие им выйти из круга проституции, такие как нехватка альтернативных рабочих мест, отсутствие семейной поддержки и борьба с травмами прошлого.

• Закон вызвал экономические трудности для значительной части лиц в проституции, тогда как лишь немногие увидели в нём возможность для изменений и выхода из круга проституции, главным образом благодаря расширению служб помощи.
• В опросе, проведённом среди специалистов, работающих с лицами в проституции, 26% из них полагали, что Закон негативно повлияет на лиц в проституции, и лишь 13% верили, что Закон сократит явление проституции.

3. Недостатки системы услуг и поддержки

Нехватка ресурсов и адаптированных услуг: существующая система услуг не обеспечивает адекватного ответа на разнообразные потребности лиц, занимающихся проституцией. Имеется дефицит услуг в области психического здоровья, трудоустройства и реабилитации, особенно для мужчин и трансгендерных лиц в проституции.

Перегруженность специалистов: социальные работники, занимающиеся лицами в проституции, сталкиваются с тяжёлой рабочей нагрузкой, выгоранием и отсутствием соответствующей подготовки, что затрудняет оказание эффективной помощи.

4. Ограниченное воздействие на потребителей проституции

Отсутствие изменения в восприятии и установках: исследование показало, что Закон не привёл к значительному изменению восприятия и подходов потребителей проституции. Многие из них не осведомлены о Законе или не рассматривают его как сдерживающий фактор. Хотя анализ Google Trends указал на снижение поисковых запросов, связанных с проституцией, нельзя однозначно утверждать, что произошло реальное снижение спроса, особенно с учётом перехода на онлайн-платформы — перехода, который размывает границы между различными площадками потребления и продажи секс-услуг и который активно обсуждается в текущих местных и международных исследованиях.

5. Недостаток общественной осведомлённости — разъяснительная работа, общественный дискурс и разрыв между ними

Усилия по повышению общественной осведомлённости о Законе и вреде проституции были ограниченными и сопровождались углублением существующей стигматизации лиц, работающих в индустрии. Отсутствие масштабных кампаний и разъяснительной работы привело к тому, что широкая общественность недостаточно осведомлена о Законе и его значении.

Отсутствие ответов на нужды

Жильё — потеря или отсутствие крыши над головой и трудности с оплатой высоких расходов на жильё являются одними из ключевых факторов, толкающих женщин и мужчин к секс-работе. Поскольку у многих работниц секс-индустрии нет банковских счетов, зарплатных ведомостей и возможности предоставить поручителей для аренды жилья, домовладельцы пользуются их положением и требуют особо высокую арендную плату. Бремя расходов на жильё особенно тяжело для матерей-одиночек и трансгендерных женщин, не имеющих ресурсов и семейной поддержки. Трансгендерные женщины из периферийных населённых пунктов, вытесненные из сообществ, в которых выросли, находят в Тель-Авиве общину и жизненно важные услуги. Для них проживание в центре является жизненной необходимостью. Трансгендерные женщины, вынужденные покинуть дом в юном возрасте, страдают от бедности, маргинализации и дискриминации. Они сталкиваются с огромными барьерами для трудоустройства при отсутствии формального образования, а иногда и без владения языком. В этих условиях они не в состоянии самостоятельно нести высокие расходы на жильё. Эти же женщины вынуждены оплачивать из собственных средств лечение по гендерному переходу на частном рынке, поскольку ожидание в государственной системе составляет около пяти лет. Гендерная видимость влияет на трудоустройство и на насилие, направленное против трансгендерных женщин, поэтому лечение по гендерному переходу особенно критично для трансгендерных женщин в бедности.

Гибкая корзина помощи — «гибкая корзина» ограничена примерно 150 заявками в год и предназначена только для тех, кто находится «на продвинутых стадиях реабилитации из круга проституции», так что подавляющее большинство работниц секс-индустрии — включая тех, кто желает уйти, но не находит альтернативного источника заработка — не имеют права на корзину. Кроме того, многие женщины, в особенности матери, воздерживаются от подачи заявки из-за требования обращаться в органы социального обеспечения. Это бюрократическое требование создаёт существенный барьер для реализации права на корзину, поскольку подавляющее большинство работниц секс-индустрии и переживших проституцию не зарегистрированы в органах социального обеспечения как лица, связанные с проституцией. Как указывает отчёт о реализации, процедура утверждения заявки требует участия различных органов местного самоуправления, что не только усложняет процесс, но и нарушает право заявительницы на конфиденциальность. Раскрытие личных обстоятельств перед различными инстанциями, не являющимися лечебными, может также поставить обращающуюся в ситуацию риска. Сообщения с мест и от организаций помощи свидетельствуют, что подача заявки сопряжена с бюрократическими мучениями и длительным ожиданием. Одна из женщин описала процесс так: «Ты приходишь в «Сальит», потому что это требует подачи через признанную государственную организацию, ты и социальная работница вместе заполняете данные в компьютере, нужно предоставить квитанции за траты в этом году — аренда, текущие счета, лечение зубов, холодильник, стиральная машина, только после подачи квитанций плюс письмо от социальной работницы тебя включают в список. Это занимает много времени и тех, кому срочно нужно, оставляют в ожидании... Социальная работница объяснила, что ожидание может составить до года.»

Рост трансфобных высказываний ненависти

За последний год зафиксирован резкий и тревожный рост трансфобного дискурса и случаев насилия в отношении трансгендерных женщин в Израиле. Согласно данным, произошёл рост на 400% случаев насилия в отношении трансгендерного сообщества, при этом около 50% трансгендерных женщин сообщили о перенесённых насильственных нападениях. Кроме того, 57% из них воздерживались от получения медицинской помощи из страха перед дискриминацией. В серьёзном инциденте, произошедшем в Тель-Авиве, две трансгендерные женщины подверглись физическому нападению и нуждались в медицинской помощи после того, как на одну из них разбили стеклянную бутылку. Рост насилия сопровождается подстрекательским дискурсом со стороны политических деятелей, который способствует обострению тяжёлых ощущений в трансгендерном сообществе. Ситуация требует немедленного вмешательства властей для усиления защиты и безопасности трансгендерных женщин в Израиле.

---

6. Рекомендации по изменению политики

Перечисленные выше недостатки указывают на то, что Закон в его нынешней форме не достигает своих целей и даже способен нанести ущерб лицам, занимающимся проституцией.

Не следует вновь принимать данный Закон. Необходимо изменить государственную политику в пользу декриминализации.

Исследование указывает на то, что Закон не достигает своих целей и даже ухудшает положение уязвимых групп населения. Повторное принятие Закона продолжит наносить ущерб правам вовлечённых лиц, не предлагая эффективных решений. Вместо этого политика декриминализации может обеспечить подход, основанный на правах человека, который сосредоточится на помощи и реабилитации вместо наказания.

Вывод, вытекающий также из обширной актуальной литературы, состоит в том, что необходим переход к политике декриминализации.

• Криминализация потребителей не сокращает явление, а вытесняет его в подполье. «Сокрытие деятельности затрудняет выявление потенциальных жертв и увеличивает риск насилия и эксплуатации.»
• Декриминализация обеспечит лучший доступ к услугам здравоохранения и социального обеспечения. «Политика декриминализации доказала свою эффективность в других странах как улучшающая доступность услуг здравоохранения и реабилитации.»
• Изменение правового подхода на модель поддержки и реабилитации уменьшит социальный ущерб. «Наказание не является решением — образование, трудоустройство и механизмы социального обеспечения приведут к реальным изменениям.»

Вывод: Изменение правового подхода в пользу политики декриминализации, наряду с укреплением служб помощи и поддержки, обеспечит более гуманное и эффективное решение для борьбы с явлением, нежели законодательство, которое продолжает подрывать само себя.

Рекомендуется рассмотреть переход к политике декриминализации, ориентированной на оказание помощи и реабилитацию лицам, занимающимся проституцией, вместо наказания. Такой подход способен улучшить доступность услуг здравоохранения и социального обеспечения, снизить социальную стигматизацию и предложить долгосрочные решения для выхода из круга проституции.

---

Источники:

Исследование, сопровождающее реализацию Закона о запрете потребления проституции, проведённое Институтом Майерс-Джоинт-Брукдейл.

Актуальная исследовательская литература.

Внутренняя информация и позиционные документы, представленные с 2022 года организациями.

Линор Авергель — «Трансиёт Исраэль» Роми Леви — «Аргаман» Галь Глазер — «Мааварим»