Комитетский законопроект: Основной закон: Кнессет (изменение № 52)

13 Тевета 5783

5 января 2023 г.

К: Членам Комитета по Конституции, Закону и Правосудию
От: Юридического консультанта Комитета
Документ подготовки к обсуждению в Комитете по Конституции 8.1.2023 – Законопроект-основа: Кнессет (Поправка – прекращение членства в Кнессете министра или заместителя министра)
Проект законопроекта, представленный вам, передан в комитет председателем комитета и предлагается к продвижению как законопроект от имени Комитета по Конституции в соответствии со статьей 80 Регламента Кнессета.
Согласно предложенному, будет расширен порядок, закрепленный в Законе-основе: Кнессет относительно прекращения членства в Кнессете министра или заместителя министра (порядок, называемый "норвежским законом"), так что в фракциях, число членов которых составляет 18 и более, не будет больше "потолка" в 5 членов Кнессета, которые могут прекратить свои полномочия, и вместо этого до одной трети членов фракции смогут прекратить свое членство в Кнессете на время своего пребывания в правительстве.
Существующий порядок и его развитие
Согласно действующему законодательству, порядок, называемый "норвежским законом", закрепленный в статье 42г Закона-основе: Кнессет, позволяет члену Кнессета, который также является министром или заместителем министра,
1
уйти в отставку из Кнессета на время своего пребывания в исполнительной власти и вернуться в Кнессет с уходом из исполнительной власти. Когда тот член Кнессета, который ушел в отставку в рамках "норвежского закона", возвращается в Кнессет, последний член Кнессета из той же фракции, который вошел в Кнессет, прекращает свои полномочия как член Кнессета.
Следует подчеркнуть, что член Кнессета, который ушел в отставку из Кнессета в рамках "норвежского закона" и вернулся в Кнессет (например, в результате своей отставки из правительства), не может снова воспользоваться порядком в течение того же Кнессета.
Ключ к определению числа членов Кнессета, которые могут воспользоваться "норвежским законом", изменялся на протяжении лет:
В Кнессете 20 (в 2015 году) – было установлено как временное положение для Кнессета 20, что один министр или заместитель министра из любого списка кандидатов в Кнессет могут уйти в отставку в рамках порядка.
В Кнессете 23 (в 2020 году) – было установлено как постоянный порядок, что в каждой фракции могут прекратить свои полномочия от 2 до 5 членов Кнессета, при этом ключ для каждой фракции различен и зависит от размера фракции и числа членов Кнессета, входящих в фракцию, которые не являются министрами или заместителями министров, то есть – числа "свободных" членов Кнессета для текущей работы в Кнессете и ее комитетах.
В Кнессете 24 (в 2021 году) – Закон-основа был снова изменен, и был установлен более простой ключ, который зависит только от размера фракции, так что от 3 до 5 членов Кнессета из каждой фракции могут прекратить свои полномочия.
Новая формула привела к значительному увеличению числа министров и заместителей министров, которые могут уйти в отставку из Кнессета в рамках порядка. В то время как в Кнессете 20 свои полномочия прекратили 6 членов Кнессета на основании "норвежского закона" (до 4 одновременно), в Кнессете 23 свои полномочия прекратили 13 членов Кнессета (до 11 одновременно), а в Кнессете 24 уже прекратили свои полномочия 42 члена Кнессета (до 21 одновременно).

1
Премьер-министр, его заместитель, назначенный исполняющим обязанности премьер-министра или альтернативный премьер-министр не могут прекратить свое членство в Кнессете в соответствии с порядком.

Цель порядка и его характеристики

Абсолютное разделение между законодательной и исполнительной властью характерно для большинства президентских режимов. Применение такого разделения в парламентском режиме, где исполнительная власть действует на основании доверия парламента, считается относительно новой явлением, которое разрывает тесную связь, существующую обычно в таких режимах, между парламентом и исполнительной властью. Также следует отметить, что в парламентских режимах, принявших такую модель, не существует "добровольной" модели, как это принято в Израиле. Например, конституционный порядок в Норвегии – и так же, среди прочего, в Швеции, Бельгии, Франции, Нидерландах, Норвегии и Португалии – запрещает министрам быть членами парламента. Этот порядок называется "несовместимость" (incompatibility), или "несоответствие", между должностью члена законодательной власти и членом исполнительной власти.
В Израиле нет полного разрыва между исполнительной и законодательной властью, и хотя в принципе министром может быть назначен и не член Кнессета, в израильской политической традиции подавляющее большинство министров также являются членами Кнессета. Порядок "норвежского закона" не изменяет принцип, согласно которому многие министры правительства будут также членами Кнессета, в том числе премьер-министр и его заместитель. Также для других министров порядок не требует отставки из Кнессета и не распространяется на всех министров, а устанавливает опциональную квоту для каждой фракции, которая может решить, хочет ли она воспользоваться ею.
Принято указывать на несколько основных преимуществ такого порядка:
Во-первых, основное преимущество "норвежского закона", безусловно, в его израильской версии, заключается в увеличении числа "свободных" членов Кнессета для парламентской работы в коалиционных фракциях, чтобы улучшить работу Кнессета и представительство общественности в обсуждениях в Кнессете и ее комитетах. Как уже упоминалось, число членов Кнессета, которые могут уйти в отставку из Кнессета в рамках порядка, увеличивается по мере увеличения размера фракции (от 3 до 5). Поскольку порядок включает "потолок" в пять членов Кнессета из каждой фракции, которые могут воспользоваться порядком, он дает относительное преимущество именно небольшим и средним фракциям, которые особенно нуждаются в "рабочих руках" в Кнессете в ситуации, когда многие из их членов назначены министрами или заместителями министров.
Во-вторых, порядок позволяет значительному числу министров и заместителей министров сосредоточиться на своей работе в исполнительной власти и тем самым повысить эффективность работы правительства.
С другой стороны, принято указывать на несколько недостатков такого порядка:
Во-первых, такой порядок может разорвать связь между министрами и членами Кнессета на повседневном уровне: по своей природе, чем реже министры приходят в Кнессет, тем меньше у членов Кнессета возможностей общаться с ними и обсуждать, даже неформально, вопросы, касающиеся их министерств.
Во-вторых, порядок увеличивает общее число представителей коалиционных партий в кругах власти по сравнению с представителями оппозиционных партий, что превышает их реальное соотношение по результатам выборов (даже если в голосованиях в Кнессете их сила остается прежней).
В-третьих, такой порядок имеет финансовую стоимость, которая может быть значительной из-за привлечения дополнительных членов Кнессета. Поскольку согласно порядку можно увеличить число министров, не "теряя" представительство в парламенте, порядок также может стимулировать правительство назначать больше министров, чтобы позволить большему числу кандидатов из коалиционных фракций войти в Кнессет.

В-четвертых, порядок, который позволяет министрам вернуться в Кнессет после прекращения их полномочий в правительстве, может привести к большому числу членов Кнессета, которые в определенной степени действуют "условно" – если министры и заместители министров из их фракции прекратят свои полномочия в правительстве, члены Кнессета, которые вошли в рамках порядка, будут обязаны прекратить свои полномочия в Кнессете.

2
Этот факт может повлиять на их суждения, например, в голосованиях о недоверии, когда они знают, что "свержение" правительства и прекращение членства их фракции в коалиции может также привести к прекращению их полномочий в Кнессете.
Тем не менее, были установлены несколько положений, направленных на смягчение потенциального ущерба свободе действий этих членов Кнессета:
Во-первых, порядок устанавливает, что член Кнессета, который ушел в отставку из Кнессета в рамках "норвежского закона", не может вернуться и служить как член Кнессета свободно в любой момент, когда он этого захочет, и его возвращение в Кнессет зависит от того, что он ушел в отставку или был уволен из правительства, или был избран на должность премьер-министра, исполняющего обязанности премьер-министра, заместителя премьер-министра или фактического премьер-министра
3
; во-вторых, установлено, что министр или заместитель министра не могут воспользоваться порядком более одного раза в течение срока жизни Кнессета, так что если он ушел в отставку из Кнессета в рамках "норвежского закона", а затем ушел в отставку или был уволен из правительства и вернулся к службе в Кнессете, он не сможет снова уйти в отставку из Кнессета в рамках порядка.
Предлагаемый порядок
Как уже упоминалось, в представленном вам тексте предлагается увеличить максимальное число членов Кнессета, которые смогут прекратить свое членство в Кнессете в соответствии с "норвежским законом", и позволить относительно большим фракциям более широкое использование порядка.
Согласно предложенному, "потолок" больше не будет 5 членов Кнессета, и вместо этого в фракциях, насчитывающих 18 членов Кнессета и более, смогут прекратить свое членство одной третью членов фракции. Так, например, в фракции, насчитывающей 30 членов Кнессета, смогут прекратить свои полномочия до 10 членов Кнессета, которые являются министрами или заместителями министров.

Вопросы для обсуждения

1. Осторожность, необходимая при принятии законов-основ – даже в отношении этой поправки следует учитывать осторожность, необходимую, когда комитет хочет обсудить поправки к законам-основам, и что в общем случае целесообразно принимать основные конституционные порядки с перспективой на будущее, а не с немедленным применением, когда ясно, какие фракции затрагиваются порядком.
   Следует отметить, что иск, поданный против расширения "норвежского закона" в 2020 году, в том числе на основании его немедленного применения, был отклонен Верховным судом (Багац 4076/20 Шпира против Кнессета (22.7.2020)).
   Кроме того, чтобы "сэкономить" необходимость в будущих поправках к Закону-основе: Кнессет, если будущий Кнессет захочет внести еще одно изменение в фракционный ключ, по которому применяется порядок (как это было сделано в трех последних Кнессетах), мы предлагаем комитету оставить принципы, касающиеся "норвежской модели", в Законе-основе: Кнессет, но закрепить фракционный ключ для применения порядка в Законе Кнессета, а не в Законе-основе.

2
Конечно, речь не идет о прямой связи между министром, ушедшим в отставку, и "норвежским" членом Кнессета. В любой ситуации, когда министр прекращает свои полномочия в правительстве и возвращается в Кнессет, последний член Кнессета, который вошел в Кнессет, прекращает свои полномочия, и это не зависит от обстоятельств, при которых он стал членом Кнессета.
3
Еще одна возможность, предусмотренная законом, заключается в том, чтобы заменить министра или заместителя министра из своей фракции, который не ушел в отставку из Кнессета, однако в таком случае не будет никаких изменений для последнего члена в списке.

2. Накопленный опыт в отношении применения порядка – предлагается, чтобы комитет рассмотрел, показывает ли накопленный опыт за последние годы в отношении применения порядка, что преимущества, описанные выше, в создании персонального разделения между исполнительной и законодательной властью перевешивают недостатки порядка, как с точки зрения функционирования Кнессета, так и с точки зрения функционирования правительства.

3. Фракционный ключ – предлагается обсудить предлагаемый фракционный ключ. Уравновешивает ли предложенная модель должным образом потребность фракций функционировать в пленарном заседании Кнессета и в его комитетах с их относительным размером? Нуждаются ли большие фракции действительно в таком большом числе "норвежских" членов Кнессета, учитывая, что у них, как правило, больше "свободных" членов Кнессета, которые не являются министрами или заместителями министров?
   Также предлагается, чтобы комитет учел, что по мере того как использование порядка становится более широким, увеличиваются трудности, которые порядок вызывает, и особенно возрастает разделение между исполнительной и законодательной властью, и увеличивается число членов Кнессета, которые действуют в определенной степени "условно".
   Для иллюстрации, согласно существующему порядку сегодня, если все коалиционные фракции (в своем нынешнем составе) воспользуются всей квотой, которая им предоставлена, то число министров или заместителей министров, которые могут уйти в отставку из Кнессета в рамках порядка, составит 21 члена Кнессета, тогда как согласно предлагаемому порядку сейчас число министров и заместителей министров, которые смогут уйти в отставку из Кнессета, достигнет 26 членов Кнессета (около 40% членов Кнессета из коалиции).
4. Добровольность против обязательности – существует ли оправдание для того, чтобы позволить каждой фракции использовать предлагаемый порядок на добровольной основе и только в отношении некоторых министров и заместителей министров, а не как обязательное требование для всех министров, как это принято в других странах? Это особенно актуально, учитывая, что с увеличением фракционного ключа мы можем в любом случае прийти к ситуации, когда большинство министров и заместителей министров могут выбрать уйти в отставку из Кнессета в рамках порядка.
   По своей природе, оставление решения на усмотрение каждой фракции увеличивает "стратегическое" использование предлагаемой модели, поскольку можно предположить, что руководители каждой фракции будут рассматривать личность следующих кандидатов в списке, чтобы определить, стоит ли воспользоваться порядком или нет, и чем больше фракционный ключ позволяет более широкое использование порядка, тем больше "стратегическая сила" и опасение злоупотребления порядком в этом контексте.
5. Следует ли ограничить период, в течение которого можно применять порядок – в настоящее время порядок можно применять на любом этапе в течение срока жизни Кнессета. Предлагается рассмотреть возможность ограничения его применения так, чтобы его можно было применять только с момента назначения правительства до роспуска Кнессета. Это связано с тем, что в период до формирования правительства или после его роспуска парламентская деятельность значительно снижается, и, следовательно, оправдание для применения порядка также ниже.