Комитетский законопроект: Основной закон: Кнессет (изменение № 52)

08 января 2023

К вашему вниманию
Члены Комитета по конституции Кнессета
Здравствуйте,
Заключение по законопроекту о Основном законе Кнессета: (Поправка – прекращение членства в Кнессете министра или заместителя министра)
Движение за управление и демократию занимается сохранением баланса между различными компонентами демократии в Государстве Израиль: волеизъявление большинства, права личности, честность управления и прозрачность. Движение следит, исследует, публикует, помогает в продвижении законодательства и реформ в взаимодействии между законодательной, исполнительной и судебной властями.

Движение работает на укрепление управления и предоставление инструментов и возможностей избранным представителям для продвижения политики, отражающей волю их избирателей, народа Государства Израиль, от имени которого они были избраны. В рамках этого Движение за управление и демократию провело исследование, представляющее все функции членов Кнессета в Израиле, с сравнением с демократическими странами мира. Исследование изучило набор парламентских инструментов, доступных членам Кнессета, в Израиле и в мире, для выполнения их различных обязанностей как избранных представителей и позволяет ли это им выполнять свои обязанности должным образом, наилучшим образом.

Резюме выводов движения:

1. Кнессет является одним из самых маленьких парламентов в западном мире по количеству действующих членов парламента, и, соответственно, количество комитетов, в которых должен участвовать член Кнессета в Израиле, является одним из самых высоких в западном мире, что значительно ограничивает возможности контроля Кнессета над правительством.
2. Среди членов Кнессета, принадлежащих к оппозиционным фракциям, ситуация еще более серьезная, поскольку члены Кнессета, являющиеся членами правительства, не являются членами комитетов Кнессета, что увеличивает нагрузку на членов Кнессета.
3. Учитывая вышеизложенное, продвижение "норвежского закона" является достойным шагом в правильном направлении, который сам по себе не является достаточным и должен быть этапом на пути к постоянному увеличению числа членов Кнессета.
4. На наш взгляд, необходимо сделать предложенный механизм в законе обязательным, по крайней мере, в отношении минимального числа министров в каждой фракции с одной стороны, и разрешить добровольное использование механизма без каких-либо ограничений (то есть – позволить всем министрам в фракции, независимо от ее размера в Кнессете, уйти в отставку в соответствии с предложенным механизмом).
5. В дополнение к вышеизложенному, предлагается законодательно установить механизм, который уменьшит зависимость членов Кнессета, заменяющих министров, и предотвратит их увольнение по легкомысленным причинам путем уведомления о возвращении министра. В качестве альтернативы предлагается предотвратить их увольнение только в случае роспуска правительства.

Резюме фактических данных:

Традиционная роль законодательной власти, наряду с голосованием по новым законодательным актам и изменениям в существующем законодательстве, заключается в контроле за работой исполнительной власти и обязательстве предоставлять отчет о своих действиях перед гражданами. На самом деле, эта роль обычно имеет более высокую значимость, чем роль законодательной власти в законотворчестве. В рамках своего исследования движение изучило количество членов законодательной власти в 195 странах мира, а также соотношение между количеством членов законодательной власти и количеством комитетов, и резюме фактических данных будет представлено ниже:
Прежде всего, необходимо уточнить, что одним из значительных инструментов, доступных членам Кнессета для контроля за работой правительства, являются комитеты Кнессета, каждая из которых занимается конкретной темой. Например, в 20-м Кнессете функционировали 12 постоянных комитетов, а также 8 специальных комитетов, которые назначаются только на срок полномочий назначающего Кнессета. Следует отметить, что это число, 20 парламентских комитетов, находится на верхнем пределе рекомендуемого количества комитетов в литературе для парламента (от 10 до 20), даже не учитывая тот факт, что Кнессет является самым малым парламентом среди всех рассмотренных парламентов.
После вычитания числа членов правительства и председателя Кнессета, количество членов Кнессета, доступных для участия в контроле за правительством, значительно ниже 120, и иногда опускается даже ниже двух третей избранных членов Кнессета. Результатом является обязательство членов Кнессета участвовать в большом количестве комитетов, при этом среди членов коалиции, которым необходимо сохранять коалиционное большинство в комитетах, уровень участия в комитетах Кнессета еще выше, что не позволяет членам Кнессета хорошо контролировать обсуждаемые материалы в комитетах и нарушает их способность контролировать правительство. Указанное соотношение между количеством комитетов и членами Кнессета в Израиле высоко по сравнению с миром (график ниже, из "Как улучшить работу Кнессета как законодательного и контрольного органа?", Израильский институт демократии):

Количество комитетов, в которых служит каждый член Кнессета, имеет драматическое влияние на его способность функционировать в каждом комитете, поскольку для выполнения значительной контрольной работы необходимо глубокое изучение и знакомство с темами обсуждения и материалами, предоставляемыми различными участниками. Без возможности значительного обучения, которая зависит, среди прочего, от времени, доступного члену Кнессета (и, как будет указано ниже, также от ресурсов консультаций, доступных ему), член Кнессета не имеет возможности анализировать аргументы различных органов, включая соответствующие министерства, ставить вопросы и требовать ответы в тех случаях, когда полученные ответы недостаточны.

Следует отметить, что среди всех западных демократий в мире единственными, где парламент меньше, чем Кнессет, являются Люксембург (60 членов парламента), Исландия (63 члена парламента), а также Латвия (100), Эстония и Молдова (101) и Сингапур (104). Общее для всех них то, что это очень маленькие страны (все, кроме Сингапура, с населением менее 3 миллионов человек).

Эта реальность недостатка членов Кнессета и необычное соотношение между количеством членов Кнессета и количеством комитетов, даже после внедрения норвежского закона, приводит к недостаточному представительству израильского общества через парламент и ослабляет статус Кнессета, его способность контролировать правительство и связь между ним и обществом.

Последствия существующей ситуации для работы Кнессета:

а. Большая часть работы ложится на небольшое количество членов Кнессета – количество свободных мест в комитетах превышает более чем в три раза количество членов Кнессета, доступных для назначения в комитеты (в последних Кнессетах речь идет о более чем 200 свободных местах в комитетах, которые необходимо заполнить). Количество членов комитетов постоянно растет из-за коалиционных потребностей, а также количество самих комитетов растет, поскольку временные комитеты становятся постоянными. Более 40 членов Кнессета состоят в трех комитетах или более, и большинство действующих в комитетах участвуют в четырех-шести заседаниях за одну неделю.
Определение идентичности члена Кнессета, который служит членом комитета, фракцией, позволяет последней продвигать опытных или предпочтительных членов Кнессета перед другими, и таким образом, опытные члены Кнессета почти не служат в комитетах (за исключением самых важных), и основная нагрузка ложится на молодых членов Кнессета. Нагрузка работы комитетов продолжает расти, когда речь идет о членах Кнессета от коалиции, большинство из которых не могут занимать должность члена комитета, и таким образом, члены Кнессета от коалиции служат в 6 комитетах и более, по сравнению с 2-3 комитетами, в которых служит член Кнессета от оппозиции.

б. Недостаточное присутствие членов Кнессета – согласно регламенту Кнессета, нет требования кворума для проведения заседания или принятия решений в комитете. Хотя регламент Кнессета устанавливает, что заседания комитета должны быть открытыми, это не является сдерживающим фактором. Закон о неприкосновенности членов Кнессета (их права и обязанности) позволяет наложение санкций, начиная от предупреждения и выговора до снижения зарплаты члена Кнессета, который не присутствовал в здании более определенного числа дней, установленного законом. Однако это касается только присутствия в здании, а не в самих комитетах.

в. Уровень голосования составляет всего 20%. Из-за вышеупомянутого факта, что нет кворума для обсуждения и учитываются только присутствующие, наблюдается увеличение влияния председателей комитетов, которые часто действуют как единственные или почти единственные члены комитета.

Последствия законопроекта:

Законопроект предлагает разрешить действующему министру прекратить свое членство в Кнессете, с введением заменяющего члена Кнессета на его место в соответствии с ограничивающим механизмом в зависимости от числа членов фракции, из которой пришел министр. Это означает увеличение числа членов Кнессета, доступных для текущей работы Кнессета и участия в комитетах, и уменьшение нагрузки на членов Кнессета.

Следует отметить, что это решение является точечным и не решает полностью основную проблему, требующую увеличения числа членов Кнессета в соответствии с общепринятыми нормами в западном мире. Тем не менее, кажется, что это шаг, который облегчит работу избранных представителей и поможет им продвигать свою политику, ради которой они были избраны.

Еще одно последствие закона заключается в создании зависимости между членами Кнессета, назначенными по его причине, и правительством, поскольку роспуск правительства приведет к их немедленному увольнению из Кнессета, и, кроме того, как это было сделано в предыдущем правительстве министром Матаном Каханой, министр может в любое время без ограничений привести к увольнению члена Кнессета "норвежца". Это ослабляет контрольные возможности Кнессета и еще больше снижает его статус по отношению к правительству.

Кроме того, механизм, установленный в статье 42г. (д) закона, по нашему мнению, нежелателен и негативно влияет на законопроект несколькими способами:

1. Механизм ограничивает количество членов Кнессета, которые войдут в рамках норвежского закона, таким образом, не создавая реальной рациональности для ограничения, в условиях, когда добавление каждого члена Кнессета является необходимым и жизненно важным.

2. Это поправка к Основному закону Кнессета, регулирующему структуру законодательной власти, и которая является, по общему мнению, основополагающим камнем в правовой (и некоторые утверждают, даже конституционной) структуре Государства Израиль. Установление ограничивающих механизмов такого рода, в зависимости от случайных политических обстоятельств, приводит к постоянным изменениям в Основном законе, как это происходит и сейчас, когда поправка, проведенная всего год назад, сейчас снова изменяется.

Рекомендации по исправлению законопроекта:

Учитывая вышеизложенное, движение рекомендует внести несколько изменений в законопроект для преодоления представленных недостатков и максимизации пользы от поправки закона:

1. Рекомендация движения заключается в том, чтобы разрешить норвежский закон для всех министров и заместителей министров (за исключением премьер-министра, который по закону должен быть членом Кнессета) и даже обязать такое минимальное количество, чтобы позволить как можно большему количеству членов Кнессета функционировать на благо граждан Израиля в работе комитетов и пленарных заседаниях Кнессета. Это требует отмены механизма, установленного в статье 42г.(д) в текущей редакции.
2. Предлагается установить в рамках статьи 42г.(г)(1), что министр, который ушел в отставку из Кнессета, сможет вернуться из своей отставки, однако в таком случае он не сможет вернуться и служить министром в течение срока полномочий данного Кнессета.
3. В качестве альтернативы предлагается установить, что указанное в статье 42г.(г)(1) не будет применяться в случае роспуска правительства в соответствии со статьей 28 Основного закона правительства.

Зеев Лев, адвокат Шломи Перец
Юридический советник Директор деятельности
Движение за управление и демократию