Правительственный законопроект: Закон о проведении заседаний с использованием видеосвязи с участием задержанных, заключенных и осужденных (временная норма – Железные мечи), 5784-2023

Справочный материал

1. Введение

К 22 Хешвана, 5784 года 6 ноября 2023 года Уважаемому Депутату Кнессета Симхе Ротману Председателю Комиссии по Конституции, Закону и Правосудию

Здравствуйте,

Тема: Замечания общественной защиты к Законопроекту о проведении заседаний с использованием видеоконференцсвязи с участием задержанных, заключенных и осужденных (Временный закон – «Железные мечи»), 5784-2023

Общественная защита настоящим отправляет свои принципиальные и детализированные замечания к рассматриваемому законопроекту. Возможно, что дополнительные замечания будут уточнены и подняты в ходе дальнейших обсуждений в зависимости от развития ситуации. Мы, разумеется, понимаем существующий в данный момент характер угрозы безопасности и потребности соответствующих систем после войны «Железные мечи», и, отсюда, важно отметить, что общественная защита была активным и вкладным участником в обсуждениях, которые состоялись до сих пор, и даже согласилась с многими аспектами законопроекта. В то же время следует напомнить об основах: возможность проведения юридических заседаний с использованием технологий связана с серьезным нарушением основного правила, согласно которому человек не может быть подвергнут судебному разбирательству без его присутствия. Право на присутствие «находится в самом центре уголовного процесса... Лишение этого права человека присутствовать в месте, где принимается решение о его судьбе, наносит серьезный ущерб его достоинству как человека» (БшП 8823/07 Аллони против Государства Израиль). Условие, которое лишает задержанного, обвиняемого или заключенного его права присутствовать на заседании, и, с другой стороны, заставляет его участвовать в заседании с использованием технологий, серьезно нарушает его конституционное право на справедливое разбирательство и на консультацию с адвокатом, не говоря уже о том, что речь идет об уголовном процессе, касающемся ограничения свободы человека. Участие исключительно в «виртуальном» формате нарушает возможность установить прямой и непосредственный контакт с адвокатом и судом, и оно также серьезно подрывает чувство справедливости и видимость справедливости. Заседания, проводимые с использованием технологий, порождают значительные трудности и в отношении управления процессом, и не раз они нарушают саму возможность проведения корректного и справедливого разбирательства. Эти заявления не находятся лишь в теоретической плоскости, но выражают наглядно тот большой опыт, который уже накоплен в поле относительно проведения заседаний с использованием видеоконференцсвязи (как в рамках законов о чрезвычайной ситуации во время коронавируса, так и в рамках «постоянного порядка», подчиняющегося требованию запроса задержанного через его адвоката). Из многочисленных отчетов, переданных адвокатами, представляющими интересы по этим заседаниям, возникла наиболее тревожная картина постоянного нарушения прав задержанных, обвиняемых и заключенных, а также корректности проведения судебных заседаний, включая: трудности, касающиеся понимания задержанным происходящего на заседании (это усложняется, когда дело касается задержанного, которому нужен переводчик, или если речь идет о человеке с ограниченными возможностями); реальные трудности в возможности общения адвокатов с их клиентами в процессе заседания и после него (в связи с этим также сообщалось, что суды в малой степени удостоверяются, что задержанному обеспечено общение с адвокатом); соблюдение конфиденциальности и охрана индивидуальных разговоров не обеспечивается удовлетворительным образом, и многие адвокаты жаловались на отсутствие возможности связаться с задержанным так, чтобы это обеспечивало частный и конфиденциальный разговор; степень видимости задержанного к присутствующим в зале ограничена, и суд не удостоверяется на удовлетворительном уровне в том, что задержанный действительно видит и слышит присутствующих в начале заседания; широкомасштабное и недопустимое явление передачи микрофона задержанного в режим «тихого звучания»; наряду с улучшениями, которые были внесены на протяжении времени, в некоторых случаях все еще возникали технические проблемы, осложняющие проведение заседания. В связи с вышеизложенным, важно подчеркнуть, что предлагаемый порядок позволяет, и, по всей видимости, даже фактически нацелен на то, чтобы все заседания задержанных и осужденных проводились в формате видеоконференцсвязи (в определенных обстоятельствах даже только по телефону) без учета желания задержанного/осужденного. За исключением крайне редких и узких случаев, заседания не будут проводиться в очной форме. Более того, в отличие от законодательства о чрезвычайной ситуации во время коронавируса, текущий меморандум не предназначен только для регулирования проведения заседаний задержанных и осужденных посредством видеоконференцсвязи без согласия задержанного, обвиняемого или осужденного. Мемориал также стремится регулировать ограничение самого проведения заседаний, и суть предлагаемого порядка касается предпочтения между проведением заседания с использованием технологий и его непроведением вообще. Это является серьезным нарушением прав задержанных, обвиняемых и осужденных – включая право на доступ к судебным инстанциям. Этот порядок также может значительно продлить сроки уголовных процессов в делах многих задержанных и обвиняемых, а также привести к тому, что многие процессы, которые имеют более низкий приоритет (такие как заседания в комиссиях по освобождению), вообще не будут рассмотрены. Кроме того, предложенный план также вероятно создаст избыток заключенных и тем самым увеличит и без того тяжелую переполненность в местах лишения свободы. В связи с вышеизложенным, следует приветствовать то, что после распространения меморандума о законе для замечаний общества, в законопроект было добавлено сбалансированное положение – хотя бы в какой-то мере – в виде статьи «Необходимость задержания». Как указывала общественная защита в предварительных обсуждениях законопроекта, если бы не эта статья, над соразмерностью порядка висел бы большой вопрос, как в отношении проведения всех заседаний в формате видеоконференцсвязи, так и в отношении ограничения самого проведения заседаний. Тем не менее, с учетом его последствий и влияния на права задержанных, обвиняемых и осужденных, а также на корректность судебных процессов, на наш взгляд, следует рассмотреть возможность установления в временной инструкции определенных типов заседаний, которые в любом случае должны проводиться в очной форме, если только задержанный не запросил их проведения посредством видеоконференцсвязи (например, первое заседание по делу о задержании и одно содержательное заседание в процессе задержания до окончания разбирательств).

Ниже будут изложены дополнительные замечания от имени общественной защиты:

2. Механизм объявления, через который внедряется порядок чрезвычайной ситуации

1. В связи с серьезным нарушением прав заключенных, происходящим как в результате проведения заседаний без их присутствия, так и из-за ограничения самого проведения заседаний по их делам, следует обеспечить, чтобы механизм объявлений, через который внедряется порядок чрезвычайной ситуации, с одной стороны, был спланирован и уточнен насколько возможно по поводу причин и условий, а с другой – позволял гибкость в проведении части заседаний в присутствии задержанных, обвиняемых и осужденных в соответствии с развитием ситуации и состоянием чрезвычайной ситуации на месте.

2. Прежде всего, общественная защита считает, что «Объявление о заседаниях с использованием видеоконференцсвязи» (согласно статье 2(а) законопроекта) должно также включать явную возможность частичного объявления министра о том, что можно проводить лишь часть заседаний без присутствия заключенных. Следует отметить, что эта возможность была заложена в первоначальном меморандуме закона и была из него исключена.

3. Более того, общественная защита принципиально возражает против предложенной возможности «Объявление о заседаниях с использованием видеоконференцсвязи в связи с трудностями на сопровождении» (статья 2(б) законопроекта). На наш взгляд, если на месте суд не находится в «особом режиме чрезвычайной ситуации», согласно уведомлению министра, или если задержанный не находится в юрисдикции, где оно было объявлено, тогда не должно быть каких-либо ограничений. Предлагаемое альтернативное объявление в этом контексте по сути стремится снизить минимально необходимый уровень, а также разорвать связь между целью и средством: предотвращение транспортировки должно быть напрямую и существенно связано с риском, вытекающим из особого положения чрезвычайной ситуации, и, конечно же, не с организационными сложностями Службы тюрем (или любого другого органа). Как указано, предлагаемый порядок не позволяет просто проводить заседания посредством видеоконференцсвязи, но также ограничивает само проведение заседаний, и отсюда, на наш взгляд, неясная связь с уведомлением министра о «особом положении чрезвычайной ситуации» в судах. По нашему пониманию, «особое положение в тылу», объявленное правительством, вообще не учитывает ее последствия по данному вопросу, и, следовательно, его недостаточно. По нашему мнению, это также не препятствует возвращению к нормальной жизни экономики и всем видам деятельности, и в таком контексте нет смысла применять более жесткий порядок только к задержанным, обвиняемым и осужденным.

4. «Ужесточение» оснований и условий в механизме объявлений – в этом контексте следует рассмотреть возможность детального описания мнений и данных, необходимых для обоснования риска, который рассматривается министром, объявляющим его. Кроме того, следует рассмотреть возможность сокращения оснований «реального риска» и «реальных трудностей» (в которых сомневаюсь, есть ли хотя бы какая-либо разница между ними), например, через интеграцию элемента высокой вероятности реализации риска или через ужесточение терминов «предотвращение» и так далее.

3. Возможность проведения заседаний по делам о задержании только по телефону [статья 11 законопроекта]

5. Как принципиальная исходная точка, общественная защита выступает против возможности проведения заседаний только по телефону без согласия задержанного и его адвоката. Заседание только по телефону не является заседанием, особенно когда речь идет о процедурах задержания, которые имеют столь серьезные последствия для свободы человека.

6. Согласно предлагаемому порядку, можно будет принудить задержанного к проведению заседаний по телефону в случаях «в отсутствие доступного технологического устройства для видеоконференцсвязи», а также в случаях «технической невозможности» (этот термин был расширен по сравнению с формулировкой в меморандуме, где говорилось «неожиданная техническая невозможность»). На наш взгляд, данный проблемный порядок слишком облегчит проведение заседаний о задержании по телефону, отсутствуют стимулы для обеспечения и организации средств для видеоконференцсвязи, и его вероятным последствием станет увеличение числа телефонных заседаний (несмотря на то, что в пояснительных материалах подразумевается, что данная возможность должна сохраняться лишь для наиболее редких случаев).

7. Более того, по нашему пониманию, объяснение, данное для обоснования этой возможности, касается ситуаций, когда задержанные содержатся в полицейских участках (что само по себе является недопустимым явлением); в любом случае это не оправдывает расширение порядка на разнообразные виды процедур задержания, а не только на продление задержания в целях следствия (например, также на первое заседание по продлению задержания до завершения разбирательства, при продлении задержания без решения суда о вине, и т. д.).

8. Кроме того, если решится оставить упомянутую возможность в силе, общественная защита предлагает ограничить сроки продления задержания в ситуации использования телефона (например, 24/48 часов, с возможностью установления более длительного срока по разрешению суда по особым причинам).

4. Низкий приоритет, предоставленный проведению заседаний по делам о заключенных, и особенно в комиссиях по освобождению [статья 4(а)(4) законопроекта]

9. Общественная защита сильно обеспокоена низким приоритетом, предоставленным проведению заседаний по делам о заключенных по сравнению с другими типами процессов, что вызывает серьезные опасения, что на практике большинство из этих заседаний вообще не будет проведено (или будет проведено очень поздно) в период чрезвычайной ситуации.

10. Низкий приоритет особенно тревожен в отношении заседаний в комиссиях по освобождению, поскольку это может привести к тому, что заключенные, которые могут быть освобождены условно, не будут освобождены. По отношению к этой группе, многократно повторяемое утверждение о том, что это «привилегия», а не закрепленное право, является проблематичным и рискованным, мягко говоря. Более того, отсутствие возможности запросить досрочное освобождение в срок является нарушением основного права на справедливый процесс, который является частью его конституционного права на достоинство. Это приведет не только к неправомерному лишению свободы, но и усугубит переполненность в местах лишения свободы. В этом контексте общественная защита предупреждает, что огромная проблема содержания в заключении, которая уже существовала до начала войны, теперь даже усугубилась и усилилась. В настоящее время количество заключенных превысило 18 тысяч, и согласно отчетам с мест наблюдения, недопустимое явление задержания задержанных в полицейских участках в условиях невыносимых условий проживания стало повсеместным и рутинным. Кроме того, в последнее время в Кнессете был принят законопроект, позволяющий администраторам тюрем слишком плотно располагать камеры для заключенных и осужденных в нарушение норм законодательства о площадях проживания и удерживать их не на кроватях, а на матрасах на полу. Этот порядок уже реализуется в полях в соответствии с объявлением министра внутренней безопасности, и согласно данным, предоставленным Службой тюрем, более 2000 заключенных содержатся не на постоянных кроватях, и около 6800 заключенных (примерно 37% от общего числа заключенных) находятся в условиях проживания даже ниже «первой стадии», то есть менее 3 квадратных метров на одного человека. Таким образом, общественная защита считает необходимым повысить приоритет для срочных комиссий по освобождению, например, в случаях, когда заключенный оказывается вблизи или после получения двух третьих срока.

11. Кроме того, именно в эти дни, когда права заключенных нарушаются на всех уровнях с большой силой, существует особая трудность в ограничении их права на доступ к суду путем подачи жалоб. В период чрезвычайной ситуации произошли многочисленные изменения, приводящие к серьезным нарушениям прав заключенных, ухудшающим их состояние и усугубляющим их страдания, включая – запрет на визиты и отпуска; сокращение образовательной, терапевтической и реабилитационной деятельности; сокращение часов прогулок на свежем воздухе (до закрытия в камерах на 23 часа в сутки) и ограничение доступа к телефону; запрет на вход экспертов и сопровождение на собеседованиях в терапевтические сообщества; и многое другое. Поэтому мы считаем, что существует необходимость в повышении приоритета для срочных жалоб заключенных.

5. Составление списков задержанных и осужденных, дела которых будут рассматриваться [статья 4(б) законопроекта]

12. Нет спора о том, что базовая и принципиальная исходная точка заключается в том, что составление списков для заседаний должно находиться в исключительной компетенции президентов и судей. Тем не менее, порядок в его текущей формулировке вызывает опасение о лишении исключительных полномочий суда в установлении заседаний в противоположность предоставлению слишком больших полномочий (до предоставления «права вето» де-факто) Службе тюрем в вопросе самого проведения судебных заседаний (даже если это не было намерением авторов). Это опасение подтвердилось, например, в период коронавируса в отношении аналогичного механизма, установленного для регулирования приоритета между очными заседаниями и заседаниями с использованием видеоконференцсвязи.

13. В частности, мы видим особую проблему в компоненте, согласно которому Служба тюрем будет передавать руководству судов информацию о «числе заключенных и задержанных, которые смогут участвовать в заседаниях». Мы предлагаем удалить этот пункт и указать, что информация, предоставляемая Службой тюрем, будет касаться только количества доступных мест для видеоконференцсвязи.

14. Также следует отметить в этом контексте, что поскольку сложилась ситуация, при которой количество мест для видеоконференцсвязи, которые предоставляет Служба тюрем, ограничивает возможность проведения заседаний, требуется создание механизма строгого контроля за действиями Службы тюрем по увеличению количества мест и соблюдению потребностей судебной власти.

6. Применение правил видеоконференцсвязи к порядку чрезвычайной ситуации

15. Законопроект предлагает применить только определенную часть правил процедуры уголовного судопроизводства (видеоконференцсвязь) (временный закон), 5782-2022 года, в которых в настоящее время регулируются технологические и логистические аспекты, касающиеся мест видеоконференцсвязи в учреждениях лишения свободы и залах судов, а также другие (и важные) аспекты, касающиеся способа проведения заседаний в формате видеоконференцсвязи.

16. Мы считаем, что в качестве базовой и принципиальной исходной точки эти правила должны применяться также к порядку чрезвычайной ситуации, хотя бы со всеми необходимыми изменениями, и что в любом случае требуется установить минимальные стандарты как в технологической, так и в логистической плоскостях (в духе статей 2 и 3 правил видеоконференцсвязи). В нашем случае, значительное ограничение применения этих правил имеет крайне негативные последствия, поскольку согласно предлагаемому порядку, даже в случаях, когда заседания по делам заключенных, обвиняемых и осужденных в формате видеоконференцсвязи все же будут проводить, может произойти нарушение их прав и корректности судебных процесов (как описано в начале документа). Разумеется, в этом отношении можно рассмотреть возможность внесения коррективов в соответствии с потребностями, которые могут быть выявлены Службой тюрем, а также рассмотреть более широкое исключение для полицейских участков.

17. Более того, помимо применения правил в технологической и логистической плоскостях (с изменениями и необходимыми модификациями), также следует рассмотреть вопрос о применимости дополнительных положений правил, касающихся процессуального аспекта (например, статьи 4(а), 4(г), 5(а) и 6 правил видеоконференцсвязи).

7. Дополнительные замечания, касающиеся порядка проведения дел о заключенных

18. Участие заключенного в заседании по жалобе против комиссии по освобождению или против комиссии по освобождению от краткосрочных заключений и в заседании по жалобе заключенного [статьи 19-18 законопроекта] – предлагаемая формулировка по этим статьям в рамках «Если присутствие заключенного на заседании требуется» / «Требуется присутствие заключенного» вызывает, на наш взгляд, серьезные и практические трудности. С точки зрения сущности, общественная защита считает, что каждое заседание по такой жалобе должно проходить в присутствии заключенного, и особенно в условиях временного закона, регулирующего его участие посредством технологического средства. Как это принято в практике на протяжении многих лет, такие жалобы рассматриваются и решаются в присутствии как истца, так и его адвоката. В условиях чрезвычайной ситуации, когда вводятся многочисленные ограничения для населения заключенных и значительно нарушаются их права, важно сохранить возможность надлежащего разбирательства жалоб, которые, по своей сути, требуют таким образом разбирательства, и поэтому их нельзя рассматривать без присутствия или участия самого заключенного. Даже с практической точки зрения, заседание по жалобам часто связано с информативными вопросами, которые возникают в ходе заседания, предложениями или замечаниями суда, на которые заключенный должен реагировать или обдумывать, или с необходимостью адвокату выяснить детали или информацию с заключенным в ходе заседания. Проведение заседания без присутствия или участия заключенного невозможно с практической, профессиональной и этической точки зрения. Более того, нынешняя формулировка обяжет суд пройти предварительный отбор, чтобы определить, по какой жалобе требуется присутствие, а по какой не требуется, и совершенно не ясно, как этот порядок будет применяться на практике.

19. Заседания комиссии по освобождению в условиях особой чрезвычайной ситуации – в статье 33(б)(2) законопроекта, по нашему мнению, нет необходимости ограничивать статью только первой просьбой о условном освобождении заключенного, который отбыл две трети своего срока, или на заседании, отклонение которого приведет к тому, что он не сможет состояться до того, как заключенный отбыл две трети своего срока. Если дело готово к разбирательству, и заключенный уже находится в пределах третьего или близком к этому, не имеет значения, идет ли речь о первой или второй просьбе. На наш взгляд, основным соображением в контексте приоритета должна быть степень готовности дела, отражающая реальную возможность досрочного освобождения как осуществление цели закона и главной цели проведения этих заседаний, особенно на фоне проблемы переполненности мест лишения свободы. В этом контексте нет разницы между теми, чьи дела рассматриваются впервые, и теми, чьи дела уже рассматривались ранее, и часто наоборот: те, чьи дела рассматриваются повторно, могут быть «более готовыми» к досрочному освобождению после того, как были предприняты меры к ним, рекомендованные ранее комиссией, или после улучшения их программ реабилитации и т. д. Поэтому, мы считаем, что это условие не имеет отношения к приоритету и просим, чтобы данный вопрос был пересмотрен.

В статье 33(г) законопроекта мы против добавления, касающегося мнений органов безопасности, что подразумевает лишение свободы совета комиссии. Даже такие мнения носят рекомендательный характер, и в них есть разные и разнообразные степени риска, которые можно оценивать в зависимости от условий освобождения и т. д.

8. Механизм отчетности перед Кнессетом [статья 41 законопроекта]

20. Не нужно углубляться в важность механизма отчетности перед Комиссией по Конституции, Закону и Правосудию, который является критически важным элементом парламентского контроля над тем, как реализуется временный закон и его последствия для прав задержанных, обвиняемых и осужденных, а также для корректности судебных процессов.

21. В этом отношении общественная защита предлагает добавить следующие компоненты в механизм отчетности: А. Следует добавить в начале статьи и «Разделение по местам задержания и лишения свободы» – данное разделение включено в меморандум (и существует также в законодательстве о коронавирусе), но, по какой-то причине, было из него исключено. Это очень важное разделение для выявления пробелов и трудностей на уровне конкретного учреждения. Б. Следует добавить элементы отчетности, касающиеся числа заседаний, которые проводились из полицейских участков, с соответствующими разбивками, включая случаи, когда использовался только телефон. В. Следует добавить элементы отчетности о числе мест для видеоконференцсвязи в Службе тюрем с целью отслеживания закупок новых мест.

С уважением,

Адвокат Ишай Шарон Руководитель отдела (Законодательство, планирование и политика) Национальная общественная защита