Законопроект П/4540/25: Закон о еврейских религиозных службах (Изменение № 27), 5785-2025

Справочный материал

Общая информация

1

К дате: 25 Сивана 5784
1 июля 2024 года
К почётному: Комитету по Конституции, Закону и Судопроизводству
От: Юридического консультанта комитета

Законопроект о еврейских религиозных услугах (Поправка – регламентация системы финансирования религиозных советов и районных советов, в которых нет религиозных советов), 5784–2024 (п/4540/25) депутат Ариэль Малул

Религиозные советы – фоновые сведения

Религиозный совет – это административный орган, задача которого заключается в предоставлении религиозных услуг еврейским гражданам в местных органах власти в Израиле. Деятельность религиозного совета охватывает множество областей, таких как: кашрут, брак, похороны, миквы, эрувим, религиозная деятельность и другое. 1 .
Область ответственности большинства религиозных советов совпадает с границей местной власти. Однако есть несколько десятков местных властей и районных советов, в которых нет религиозного совета. В некоторых из этих властей соседний религиозный совет предоставляет религиозные услуги, а в других работает отдел религии в местном органе власти, предоставляющий религиозные услуги. Число религиозных советов изменялось на протяжении лет и в настоящее время составляет около 130 советов. 2 .
Религиозные советы действуют в соответствии с Законом о еврейских религиозных услугах 5731-1971 (далее – закон или Закон о религиозных услугах), постановлениями, изданными на его основе, и циркулярами генерального директора министерства религиозных услуг.
Министр религиозных услуг (далее – министр) может основать религиозный совет в любой местной власти, где нет совета, как указано (статья 1 закона). В власти, где есть религиозный совет, состав совета должен обновляться каждые пять лет, до истечения года после выборов местных властей (статья 6(а) закона). Если состав религиозного совета не обновлён, министр назначит двух уполномоченных для выполнения функций, которые назначены совету, до обновления его состава (статья 6(б2) закона).
В случаях, когда министр считает, что религиозный совет больше не выполняет возложенные на него функции или не выполняет их должным образом, он может распустить совет и назначить вместо него временную комиссию (статья 10б закона).
Количество членов совета определяется министром, при условии, что оно не превышает число членов местного органа власти (статья 2 закона).
Кандидаты на вступление в совет будут предложены следующим образом: 45% кандидатов – предложены министром; 45% кандидатов – предложены местным органом власти; и 10% кандидатов – предложены местной раввинской конфессией (статья 3(а) закона). Судом было подчеркнуто, что состав религиозного совета должен, насколько это возможно, отражать партийный состав совета местной власти. 3 .
Вопрос о гендерной 4 и религиозной 5 идентичности членов религиозного совета стал плодородным полем для правовых обсуждений и судебных решений.
На протяжении лет создавались различные общественные и межведомственные комиссии, которые обсуждали структуру религиозных советов, набор услуг, которые они предлагают, взаимосвязь религиозного совета и местной раввинской конфессии, их бюджет и другое. 6 .

1 Следует отметить, что закон не определяет, что именно представляют собой "религиозные услуги", которые должна предоставлять религиозный совет, однако можно косвенно узнать об этом из различных законодательных актов.
2 Из списка религиозных советов, доступного на сайте министерства религиозных услуг. Число обновлено на 25 июля 2022 года, когда был составлен список.
3 См., например: Багац 121/86 Сион Шас против министра по делам религий (1986); Багац 4733/94 Нот против Совета муниципалитета Хайфы (1996).
4 См., например: Багац 153/87 Лея Шкадиль против министра по делам религий и др. (1988); Багац 7068/10 Хами Дорон против министра по делам религий и др. (2011).
5 См., например: Багац 4247/97 Сион Мерец в совете муниципалитета Иерусалима против министра по делам религий (1998).
6 Комиссия Цадок (назначенная министром религий в сентябре 1992 года, представила свои выводы в июле 1993 года); межведомственная комиссия по исследованию функционирования

Финансирование религиозных советов

Статья 11 Закона о религиозных услугах устанавливает, что правительство и местная власть несут расходы на бюджет религиозного совета, в соответствии с положениями статей 11а-11з закона. Другим бюджетным источником для совета являются сборы, которые он вправе взимать за религиозные услуги, которые он предоставляет (статья 7(б) закона).
Определение бюджета, который каждый религиозный совет должен получать от правительства и местной власти, осуществляется следующим образом:
На первом этапе в законе о бюджете устанавливается общая сумма, которую правительство уполномочено потратить на участие в бюджете всех религиозных советов в Израиле.
На втором этапе определяется, как распределить общую сумму между религиозными советами ("обычная сумма участия правительства") в соответствии с критериям равенства, которые будут установлены правительством (число жителей, потребности религии и т.д.).
Из "обычной суммы участия правительства" вытекает "обычная сумма участия местной власти" в постоянном соотношении 1.5 по сравнению с правительством, т.е. по умолчанию правительство отвечает за 40% бюджета религиозного совета, а местная власть за 60% от него (статья 11а закона).
Закон о религиозных услугах позволяет правительству изменить внутреннее относительное распределение между правительством и местной властью, чтобы оно выходило за рамки по умолчанию 60:40 в некоторых властях, при условии, что это будет сделано на основе критериев равенства.
Согласно установленной схеме, в каждом финансовом году министр религиозных услуг, министр внутренних дел и министр финансов вправе установить дифференцированное соглашение, определяющее другую сумму участия правительства ("особую сумму участия правительства") по отношению к определённым местным властям. Это решение требует одобрения Комитета по финансам Кнессета и обусловлено двумя условиями: (1) что изменение не приведёт к превышению общей суммы, которую правительство тратит на все религиозные советы; (2) что изменение не увеличит общую сумму, которую религиозный совет должен получить от правительства и местной власти вместе, а только изменит внутренние соотношения в бюджетном распределении между правительством и местной властью.
Таким образом, правительство может установить в критериях равенства (на основе числа жителей, объёма потребностей религии, социо-экономического уровня местных властей и т.д.), что в религиозном совете А правительство возьмёт на себя 35% бюджета, а местная власть 65%, а в религиозном совете Б правительство возьмёт на себя 75% бюджета, а местная власть 25%. При этом сумма участия местной власти ("особая сумма участия местной власти") не будет меньше 25% и не будет больше 75% (статья 11б(а) и (б) закона).
Также закон устанавливает положения относительно ситуации, когда общая сумма, которую правительство уполномочено потратить на участие в бюджете всех религиозных советов в Израиле, меняется в течение финансового года и как это изменение должно повлиять на участие правительства по сравнению с участием местных властей в бюджете религиозных советов (статья 11е).
Недавно закон был изменён, и в нём установлен порядок для резерва на покрытие расходов. Согласно новому порядку, из обычной суммы участия правительства в каждом финансовом году будет выделено 5%, которое будет использоваться как резерв для покрытия расходов (даже если будет установлена особая сумма участия для правительства) (статья 11а1 закона). Сумма резерва будет использоваться для покрытия необходимых расходов советов, которые нельзя было предсказать заранее в начале финансового года, при условии, что расходы не происходят из ненадлежащего бюджетного поведения совета и будет распределена между религиозными советами в течение 3 последних месяцев финансового года в соответствии с критериям, которые установит министр (статья 11г1(а) закона).
Глава местной власти может обратиться к указанным министрам с просьбой уменьшить суммы участия, установленные для местной власти, которой он управляет, и министры могут одобрить его просьбу, если сочтут, что существуют обстоятельства, оправдывающие это (статья 11в закона). С другой стороны, местная власть может участвовать в финансировании бюджета религиозного совета на сумму, превышающую ту, которая была ей установлена, если она этого желает (статья 11з закона).
Стоит отметить, что с тех пор, как была добавлена возможность изменять по умолчанию, каждый год вновь устанавливаются критерии для определения "особой суммы участия" в расходах бюджета религиозных советов, которые утверждаются в Комитете по финансам. На самом деле, механизм "особой суммы участия" стал по сути стандартом, который применяется на постоянной основе, из года в год. В этом контексте следует отметить, что установленные специальные суммы участия на протяжении лет были установлены только по отношению к местным религиозным советам, тогда как в отношении районных советов осталась в силе стандартная сумма "обычного участия" – 40% от правительства и 60% от местной власти.

Предлагаемая поправка

11. Участие в расходах бюджета совета
    (а) Правительство и местная власть будут нести расходы бюджета совета в соответствии с положениями статей 11а до 11з.
    (б) Несмотря на положение в статье (а), министр будет вправе, с согласия министра финансов, покрывать расходы на зарплаты и штатные единицы помимо указанных в этой статье, на основе критериев равенства, которые будут определены им; положения этой статьи будут применяться также к религиозным советам в районных советах, а также к районным советам и местным властям, где нет религиозного совета.
    Планируется установить исключение из основного положения, согласно которому правительство и местная власть несут расходы бюджета религиозного совета в соответствии с механизмами, установленными в статьях 11а до 11з закона (в соответствии с которыми сумма участия местной власти в бюджете религиозного совета вытекает из суммы участия правительства).
    Согласно предложенному, министр религиозных услуг будет иметь право, с согласия министра финансов, покрывать расходы на зарплату и штатные единицы религиозных советов на основании критериев равенства, которые будут определены им. Также предлагается уточнить, что положения статьи будут применяться также к районным религиозным советам, а также к районным советам и местным властям, где нет религиозного совета.
    В пояснительной записке к законопроекту утверждается, что цель поправки – позволить министру финансировать зарплаты и штаты раввинов и балансьеров в дополнение к суммам участия, которые получают религиозные советы от правительства, без того, чтобы местная власть была обязана вносить эквивалентные суммы участия, и всё это при условии одобренного бюджета в Министерстве религиозных услуг.

Вопросы для обсуждения

(1) Значение предлагаемой поправки относительно местных властей, где нет религиозных советов – режим, существующий в законопроекте, относится к финансированию религиозных советов и не даёт ответа местным властям, где нет религиозного совета, и религиозные услуги предоставляются самой местной властью (или соседним религиозным советом). На протяжении многих лет эти власти финансировались министром религиозных услуг без законодательного обоснования, что вызывало трудности. В этой связи неясно, как предложенный механизм решает существующие трудности. Если требуется создать законодательное обоснование для того, чтобы государство несло расходы бюджетов таких местных властей, неясно, почему финансирование должно осуществляться предложенным способом, покрытием затрат на зарплаты и штатные единицы, вместо создания структурированного механизма финансирования для всех религиозных услуг, предоставляемых местной властью, где нет религиозного совета, как это делается в отношении местных властей, имеющих религиозный совет? (2) Существующие трудности и предложенный порядок в отношении религиозных советов – предлагается комитете глубже понять, в чём состоят проблемы, возникшие по поводу финансирования религиозных советов, и если действительно проблема заключается только в зарплате раввинов и балансьеров (как указывается в пояснительной записке к законопроекту), чтобы понять, не предоставляют ли существующие механизмы в законе ответ хотя бы на часть существующих трудностей, и если нет – чтобы рассмотреть, почему необходим порядок, который создаёт более широкий механизм финансирования (заработная плата и штатные единицы в общем), чем та необходимость, которая, как утверждается в пояснительной записке, должна быть решена (раввины и балансьеры)? Также предлагается комитете учесть, что предлагаемая поправка создаёт ситуацию, когда закон устанавливает, что этот орган может финансироваться правительством по двум отдельным бюджетным каналам, с разными критериями, за одну и ту же деятельность: один бюджет, который распределяется в соответствии с критериями, касающимися размера совета, потребностей религии и т.д., и второй бюджет, который распределяется в соответствии с типами должностей в совете.
Это также может создать проблемы равенства между различными типами властей. Например, между местной властью, в которой нет религиозного совета, который сможет быть профинансирован только по предложенному бюджетному каналу, и религиозным советом местным или районным, который может быть профинансирован и по предложенному бюджетному каналу, и по обычному бюджету, установленному на сегодняшний день в статьях 11 до 11з закона, несмотря на то, что они предоставляют одни и те же услуги.
(3) Бюджетный механизм – предлагаемая поправка создаёт новый механизм определения бюджета (решение министра с согласия министра финансов о покрытии определённых расходов). Неясно, как будет работать предложенный механизм: существуют ли какие-либо ограничения для решения министра, например, по объёму бюджета, который он вправе "нести" (в связи с этим предложено комитету рассмотреть добавление в статью положения, согласно которому бюджетное покрытие будет в соответствии с суммой, установленной в законе о годовом бюджете по данному вопросу или согласно ему)? Каково соотношение между покрытием расходов бюджета религиозного совета правительством согласно статье (а), который должен включать весь бюджет, который нужен религиозному совету, включая расходы на зарплаты и штатные единицы, и покрытие расходов на зарплаты и штатные единицы религиозного совета министром религиозных услуг согласно предложенной статье (б)? Кроме того, поскольку "несёт расходы" – это государство, а не министр, предлагается, чтобы решение по этому вопросу принимала не министр религиозных услуг, а правительство (как решение о размере финансирования религиозных советов является политическим решением правительства).
В свете вышеизложенного предлагается комитету рассмотреть возможность добавления различных корректировок в предложенный механизм, которые приблизят его к принятым принципам, касающимся определения бюджетов.
(4) Расходы на "зарлаты и штатные единицы" – в пояснительной записке к законопроекту утверждается, что цель законопроекта состоит в том, чтобы разрешить министру религиозных услуг покрывать расходы на "зарплаты и штатные единицы" раввинов и балансьеров. Однако, формулировка предложенной поправки не ограничена, ни по типам зарплат и штатных единиц, поскольку позволяет любой тип штатных единиц (может ли министр решить выделить бюджет на штатную единицу для работы секретариата?), ни по объёму расходов на заработную плату и штатные единицы, поскольку для министра нет никакого ограничения по объёму финансирования.
В свете вышеизложенного предлагается комитету чётче определить типы штатных единиц, о которых идёт речь (например, указать, что речь идёт о "расходах на зарплату и штатные единицы раввинов и балансьеров"). Также, учитывая результаты аудита, которые были обнаружены на протяжении лет в отношении превышений в области штатных единиц и зарплат в религиозных советах (см. далее), предлагается комитету рассмотреть возможность уточнения, что министр будет вправе покрывать только расходы на зарплату и штатные единицы, которые были законно подтверждены.

(5) Установление критериев – предлагается комитету обратиться к вопросу качества критериев (например, сказать, что это критерии для конкретного финансового года, подобно критериям для сумм специальных участий согласно статье 11в, ) к вопросу, когда и на каком этапе финансового года критерии должны быть утверждены. Также предлагается комитету рассмотреть, подобно существующему порядку для сумм специальных участий (согласно статье 11б закона), должны ли критерии для финансирования расходов на зарплату и штатные единицы также быть утверждены комитетом по финансам.
(6) Финансирование зарплат и штатных единиц в религиозных советах и их финансовое положение – ряд внутренних аудиторских отчетов, составленных аудиторами местных властей 7 и отчёты, подготовленные Государственным контролёром 8 , показали, что в религиозных советах имеется немалое явление превышения штатных единиц и зарплат, утверждённых Министерством религиозных услуг, как по количеству наёмных работников, превышающему разрешённое количество, так и по увеличению объёма работы или повышению уровней зарплат, утверждённых для сотрудников.
Кроме того, в отчёте Государственного контролёра о финансовых проверках религиозных советов за май 2023 года 9 отчётчик указал на большие бюджетные остатки религиозных советов и высокий текущий коэффициент (который, по его словам, указывает на неэффективность использования накопленных остатков и на удержание денежных средств избыточно).
В связи с вышеизложенным предлагается комитету рассмотреть, соответствует ли создание законодательного механизма, который позволит министру религиозных услуг увеличить финансирование религиозным советам именно по тем аспектам, на которые была направлена критика, выводам аудита? И несмотря на финансовое положение религиозных советов, как это отражается в отчёте аудитора, необходимо ли законодательство, создающее дополнительный бюджетный канал для финансирования религиозных советов?
(7) Начало действия и применение – законопроект не устанавливает ничего относительно даты своего вступления в силу и объема своего применения. Учитывая тот факт, что бюджет на 2024 год уже утверждён, включая критерии для сумм специальных участий, предлагается комитету рассмотреть, следует ли уточнить, что предлагаемый исправление будет действовать только с следующего финансового года (2025).
(8) Примечание к тексту: специфическое положение о применении, касающееся районных религиозных советов, избыточно – постановление о том, что предлагаемый порядок будет применяться также к районным религиозным советам излишне, учитывая, что положения статьи 11 (как и остальные положения закона) применяются ко всем типам религиозных советов – как местным, так и районным. 10 . Более того, написание положения о применении в отношении районных религиозных советов только в этом контексте может создать негативный порядок в отношении других статей закона, касающихся религиозных советов, где не указано, что они применяются также к районным религиозным советам. Также упоминание о районных советах, в которых нет религиозного совета, избыточно, учитывая, что термин "местная власть" включает также и районный совет. В связи с вышеизложенным предлагается комитету исключить упоминание о районных религиозных советах (учитывая, что они входят в термин "религиозный совет") и упоминание о районных советах, в которых нет религиозного совета (учитывая, что они входят в термин "местная власть").

7 Обширный обзор различных аудиторских отчетов можно найти у: Ариэля Финкельштейна, религиозные советы – религиозные услуги, публичное управление и политика, израильский институт демократии (2018, стр. 101-107, 113-117).
8 См.: Отчёт Государственного контролёра, ежегодный отчёт 60б (2010, стр. 1080), (что касается раввинов, работающих в религиозных советах); Отчёт Государственного контролёра, ежегодный отчёт 63г (2013, стр. 224) (что касается наставниц невест, работающих в религиозных советах); Отчёт Государственного контролёра, ежегодный отчёт 67б (2017), стр. 127 (что касается контролеров кашрута, работающих в религиозных советах).
9 Отчёт Государственного контролёра, финансовый аудит в религиозных советах (2023, стр. 1583).
10 Поскольку религиозный совет создаётся в "местной власти", и согласно статье 3 Закона о толковании, 5741-1981, значение выражения "местная власть" – это "город, муниципалитет, местный совет или объединение городов", и "муниципалитет" включает в себя также и районный совет, то, когда речь идёт о религиозном совете в "местной власти", это значение относится как к религиозному совету в местном, так и к религиозному совету в районном совете.