Законопроект П/4540/25: Закон о еврейских религиозных службах (Изменение № 27), 5785-2025

Экспертное заключение: Законопроект о религиозных услугах евреям (Поправка № 28) (Упорядочение системы бюджетирования религиозных советов и местных органов власти, в которых нет религиозных советов), 5784-2024

11 ноября 2024 года 10 хешвана 5785 года

Кому: Комитет по конституции, законодательству и судопроизводству

Экспертное заключение: Законопроект о религиозных услугах евреям (Поправка № 28) (Упорядочение системы бюджетирования религиозных советов и местных органов власти, в которых нет религиозных советов), 5784-2024

Настоящее экспертное заключение касается законопроекта, направленного на создание дополнительного механизма бюджетирования религиозных советов — предложения, получившего в публичном дискурсе Израиля название «Закон о раввинах 2» и «Смягчённый закон о раввинах».

Справочная информация — Текущее положение дел

Ежегодно в бюджетном законе заново утверждается общая сумма, которую правительство уполномочено расходовать в качестве участия в бюджете всех религиозных советов Израиля. Затем правительство определяет, как распределить эти средства между религиозными советами в соответствии с равными критериями.

Местные органы власти обязаны перечислять религиозным советам сумму, в 1,5 раза превышающую общую сумму, перечисленную правительством, так что базовый бюджет религиозного совета строится на 60% финансирования от местного самоуправления и 40% от правительства. Помимо этого, религиозные советы имеют собственные доходы от сборов пошлин, а также небольшие доходы от целевого правительственного финансирования конкретных проектов, например, реконструкции ритуальных купален (микве). В 2022 году совокупный бюджет религиозных советов составил 952 миллиона шекелей. По существу, базовый бюджет, перечисляемый Министерством по религиозным услугам и местными органами власти, составляет большую часть бюджета религиозных советов, на основе которого они обязаны предоставлять широкий спектр своих услуг, включая оплату ставок различных работников.

Основные положения законопроекта

Законопроект направлен на создание дополнительного механизма бюджетирования религиозных советов помимо упомянутого существующего механизма. Согласно предложению, правительство сможет нести расходы по заработной плате и ставкам религиозных советов, о которых примет решение Министр, так что местные органы власти не будут обязаны выделять также дополнительный бюджет. На фоне утверждений о том, что целью законопроекта является прежде всего финансирование дополнительных раввинских ставок для религиозных советов — цели, закреплённые также в Пояснительной записке к законопроекту, — данный закон ассоциируется в СМИ с назначением дополнительных раввинов, в связи с чем он и получил вышеупомянутые названия.

Ниже изложены три принципиальных возражения против законопроекта:

1. Проблематичный механизм бюджетирования, нарушающий автономию религиозных советов

Предлагаемый механизм бюджетирования представляет собой уникальную и исключительную модель, не принятую в государственной системе, которая не имеет никакого реального обоснования. Правовое положение, создаваемое данным предложением, предусматривает два различных государственных механизма бюджетирования одних и тех же услуг: первый — исходя из размера совета и его потребностей, и второй — исходя из видов должностей. Механизм также не устанавливает ограничений на объём бюджета, который Министр может выделить религиозным советам на ставки.

В действующей системе бюджетирования религиозные советы получают общий бюджет и самостоятельно решают, как его использовать, исходя из потребностей, выявленных на местах. Так, религиозный совет, выявивший потребность в расширении услуг для эфиопской общины, может выделить больший бюджет на ставки и услуги в данной области, тогда как другой совет может выявить потребность именно в укреплении бюджета ритуальных купален. Напротив, в предлагаемой модели бюджетирования Министр по религиозным услугам сам будет определять конкретные ставки, на которые религиозные советы могут получать бюджет, даже если реальной потребности в таких ставках у религиозных советов нет. Подобная модель бюджетирования, при которой средства перечисляются местным органам «целевым» образом, считается довольно централизованной моделью, нарушающей местную автономию. Механизм финансирования ставок за обычную текущую деятельность также не принят сегодня во взаимоотношениях между Министерством внутренних дел и местными органами власти.

Поскольку законопроект не ограничивает объём бюджета, который будет перечисляться через новый механизм, существует опасность того, что в будущем через данный механизм бюджетирования будет перечисляться всё больше и больше средств, что дополнительно нарушит автономию религиозных советов. Следовательно, если правительство желает увеличить бюджет религиозных советов, предлагается сделать это через действующий механизм бюджетирования.

2. Отсутствие финансовых проблем у религиозных советов

Отправным предположением, лежащим в основе предложения, является наличие бюджетных проблем у религиозных советов и, следовательно, необходимость увеличения государственного финансирования, перечисляемого им. На самом деле из доклада Государственного контролёра от мая 2023 года следует прямо противоположная картина. Контролёр показал, что по состоянию на 2020 год религиозные советы располагали совокупным профицитом в размере 427 миллионов шекелей, не считая профицита для развития кладбищ. Доклад Государственного контролёра указал на то, что исполнительный бюджет религиозных советов систематически ниже первоначального бюджета и их текущих доходов. Проведённый нами анализ бюджетов религиозных советов свидетельствует о том, что данная тенденция сохранялась и в 2021, и в 2022 году. Так, например, в 2021 году доходы всех религиозных советов составили 946 миллионов шекелей, тогда как расходы составили 875 миллионов шекелей (92%).

3. Нарушения в области нормирования в религиозных советах

Из масштабного исследования, проведённого автором настоящего документа по религиозным советам Израиля, следует, что одним из существенных нарушений в данных органах является вопрос, касающийся использования кадровых ресурсов. Анализ многочисленных аудиторских докладов, подготовленных Государственным контролёром и внутренними аудиторами местных органов власти, свидетельствует о широко распространённых явлениях найма работников в религиозные советы сверх утверждённого штата, а также о превышении должностных окладов и глубоких нарушениях в области найма работников.

В свете данных выводов в экспертном заключении юридического советника Комитета по конституции о законопроекте было указано: «Комитету предлагается рассмотреть, соответствует ли создание законодательного механизма, позволяющего Министру по религиозным услугам увеличить финансирование религиозных советов именно в тех аспектах, которые подверглись критике, выводам аудита?» Представляется, что в данных словах действительно есть доля правды, которая подтверждает проблематичность предлагаемой модели бюджетирования.

Заключение

Хотя название законопроекта — «Упорядочение системы бюджетирования религиозных советов», — на практике предложение действует в противоположном направлении и усложняет систему бюджетирования религиозных советов. Предложение противоречит принятым принципам бюджетирования и нарушает автономию местного самоуправления. На фоне бюджетного профицита религиозных советов оно также, по всей видимости, не имеет никакого реального обоснования.

С уважением,

Д-р Ариэль Финкельштейн

Израильский институт демократии

---

Государственный контролёр, финансовый аудит в религиозных советах, доклад Государственного контролёра за май 2023 года.

Ариэль Финкельштейн, Айла Голдберг, Шломит Равицки Тур-Паз и Яри Падан, Двухлетник «Религия и государство в Израиле 2024», Израильский институт демократии (в печати).

Ариэль Финкельштейн, Религиозные советы: религиозные услуги, государственное управление и политика, Израильский институт демократии, 2018, стр. 100–122.

Экспертное заключение юридического советника Комитета по конституции, законодательству и судопроизводству о законопроекте, 01.07.2024.

О дополнительных сведениях по данному вопросу см.: Ариэль Финкельштейн и Юваль Бартов, Система взаимоотношений между центральной властью и местным самоуправлением, Израильский институт демократии, 2023, стр. 59–63.