Законопроект П/5532/25: Законопроект-основа: Зарплата должностных лиц в органах власти (изменения в законодательстве)

Движение за качество управления

Январь 6202, תשפ"ה
Доклад по законопроекту основного закона: Заработная плата занимающих должности в органах власти (изменения в законодательстве)

2
В свете проводимых дебатов Комитета Кнессета (далее: "комитет") перед первым чтением законопроекта основного закона: Заработная плата занимающих должности в органах власти (изменения в законодательстве) (далее: "законопроект о заработной плате занимающих должности" или "законопроект") мы рады представить позицию Движения за качество управления в Израиле, НПО (далее: "движение") по этому вопросу.

В этом докладе мы стремимся выразить позицию движения о том, что законопроект о заработной плате занимающих должности в его нынешней форме вызывает ряд серьезных институциональных и содержательных трудностей и не достигает своих целей. Законопроект продвигается без достаточной фактической базы и без профессиональной подготовительной работы; существуют существенные разрывы между его заявленными целями и фактически установленными положениями; он создает неясность относительно пенсионных планов и распределения полномочий между различными органами власти. Более того, отмена существующей защиты заработной платы судей вызывает серьезные опасения, что за декларацией о стремлении к формальному равенству между органами власти скрывается цель подорвать статус судебной власти и ее независимость. Кроме того, законопроект выходит за рамки представительного характера полномочий назначения, наделенных президентом государства. На основании всех этих причин движение выступает против законопроекта в его нынешней форме и призывает исключить его из повестки дня.

Содержание

б.1. Сбой в назначении объединяющего органа для определения заработной платы высших должностных лиц в общем контексте ................................. 3
б.2. Сбой в предотвращении влияния занимающих должности на определение их заработной платы ................................................ 3
б.3. Опасения по поводу скрытой цели – ущерб статусу судебной власти .......................................................... 4

Основные моменты законопроекта и его последствия

1. Законопроект о заработной плате занимающих должности стремится заново уредить способ определения заработной платы занимающих должности высших лиц в органах власти, включая президента государства, премьер-министра, министров и заместителей министров, членов Кнессета, судей, главных раввинов, раввинов, кади и кади медхаб.

2. Согласно предложению, заработная плата этих должностных лиц, включая сопутствующие выплаты, будет гипотетически определяться относительно и в фиксированных пропорциях по сравнению с заработной платой президента государства, которая будет определена специальной публичной комиссией, которая будет создана для этой цели (далее: "публичная комиссия"). Однако, несмотря на представление механизма относительного и градуированного подхода, законопроект фактически устанавливает полное соответствие заработной платы между ключевыми должностями в органах власти – президентом государства, премьер-министром, председателем Кнессета и главой Верховного суда – и таким образом создает формальное сопоставление заработной платы между различными органами власти и между должностями с различными институциональными характеристиками.

3. Предлагаемая публичная комиссия, члены которой будут назначены президентом государства, председателем Верховного суда и главными раввинами Израиля, будет уполномочена определять заработную плату президента государства, в то время как иерархия должностей, их идентификация и относительные ставки заработной платы между ними заранее определены в самом законе.

4. Вместе с тем, законопроект стремится отменить существующую конституционную защиту судебной власти, что не является обязательным для изменения механизма определения заработной платы, путем отмены статьи 10(b) Закона основного закона: Судопроизводство, которая устанавливает, что не может быть принято решение, нацеленное только на снижение заработной платы судей.

5. Для применения данной нормы законопроект включает дополнительные поправки к четырем основным законам, которые наделяют полномочиями установить заработную плату занимающих должности.

6. Законопроект включает также положения о вступлении в силу, применении и сохранении действия, которые устанавливают, что предыдущие решения о заработной плате остаются в силе до их изменения, и что заработная плата занимающего должность не может быть уменьшена в течение его срока служения на этой должности. Иными словами, с момента перехода на более высокую должность, возможно будет уменьшение или изменение его заработной платы.
   Предлагаемое регулирование не соответствует его целям.

7. Цели законопроекта подробно изложены в пояснительной записке, среди которых – назначение интегрирующего органа, который будет устанавливать режимы заработной платы высокопоставленных должностных лиц в общем контексте, а также предотвращение влияния занимающих должности на размер их заработной платы и метод его обновления.
   Тем не менее, анализ конкретных норм, установленных в законопроекте, показывает, что заявленные цели не реализуются на практике, и что предложенное регулирование не дает реального ответа на проблемы, которые оно призвано решить.
   б.1. Сбой в назначении объединяющего органа для определения заработной платы высших должностных лиц в общем контексте

8. Якобы, законопроект пытается объединить полномочия по установлению заработной платы высших должностных лиц, которые в настоящее время распределены между Комитетом по финансам Кнессета, Комитетом Кнессета и публичной комиссией, в единый интегрирующий орган, который определит заработную плату всех высших должностных лиц в общем и широком контексте. Однако на практике речь идет не о делегировании существенных полномочий интегрирующему органу, а лишь о передаче ограниченных и точечных полномочий.

9. Согласно предложению, публичная комиссия будет уполномочена устанавливать только заработную плату президента государства, тогда как иерархия должностей, их идентификация и относительные ставки заработной платы между ними, включая сравнительные данные между различными органами власти, заранее закреплены в законе. Таким образом, комиссия лишается возможности фактически учитывать системные, профессиональные или сравнительные соображения, которые должны были находиться в центре ее назначения. Комиссия может установить только самый высокий уровень заработной платы, и ничего больше.

10. Таким образом, фактически сужается профессиональный дискреционный простор, предоставленный комиссии в качестве уполномоченного органа, несмотря на декларируемую цель установления заработной платы высших должностных лиц в общихaz контексте. В данной ситуации данная цель не достигается: предложенное регулирование не создает органа, уполномоченного профессионально рассмотреть весь набор должностей, их обязанности и объем их полномочий, а лишь создает жесткий механизм фиксированных предварительных сравнений заработной платы, без существительного профессионального усмотрения.
    б.2. Сбой в предотвращении влияния занимающих должности на определение их заработной платы

11. В соответствии с действующими нормами права, Комитет по финансам был уполномочен Кнессетом, на основании ранее упомянутых статей в четырех основных законах, определить заработную плату и выплаты президента государства, членов правительства и занимающих судебные должности.
    Что касается зарплат и выплат депутатов Кнессета, каждую пятилетку Кнессет выбирает публичную комиссию, которая рекомендует Комитету Кнессета, и последний принимает окончательное решение.
    Следовательно, в отличие от заявленной цели законопроекта, на сегодняшний день единственными занимающими должности, которые имеют прямое влияние на свою заработную плату, являются депутаты Кнессета.

12. Таким образом, по этой причине законопроект не дает ответа на широкую системную проблему, а в лучшем случае решает вопрос об участии депутатов Кнессета в своей заработной плате – точечная проблема, которую можно было регулировать более узкими и менее радикальными мерами.

13. В этом смысле, хотя законопроект передает полномочия по установлению заработной платы независимому политиcки органу и, казалось бы, решает проблему участия депутатов Кнессета в своей заработной плате, на практике полномочия, предоставляемые создаваемой публичной комиссии, как указано ранее, очень ограничены, и она заранее привязана к уровням заработной платы, включая должности, которые в нее включены, и уровни заработной платы по сравнению с заработной платой президента, которые все устанавливаются в законопроекте самими депутатами Кнессета.

14. Кроме того, следует отметить, что механизм назначения членов публичной комиссии не только не осуществляет цель отделения влияния занимающих должности на определение сроков и способов обновления их заработной платы, но также создает расширенный порядок конфликтов интересов относительно большего числа занимающих должности, чем это предусмотрено на данный момент. Согласно предложению, один из членов публичной комиссии будет назначен председателем Верховного суда, а председатель публичной комиссии будет назначен президентом государства, при этом согласно предложенной иерархии, оба эти должностных лица находятся на высшем уровне заработной платы. Эта проблема особенно очевидна в случае президента государства, который назначает лицо, занимающее наиболее высокую должность в публичной комиссии, задача которой заключается в определении заработной платы самого президента.

15. Таким образом, предложенное регулирование не разъединяет влияние занимающих должности на определение их заработной платы, а лишь меняет фокус влияния и перенаправляет его в централизованный механизм назначения, который не лишен проблем конфликтов интересов.
    б.3. Опасения по поводу скрытой цели – ущерб статусу судебной власти

16. Отмена статьи 10(b) закона основного закона: Судопроизводство, защищающей заработную плату судей, не является необходимой для воплощения ни одной из заявленных целей законопроекта и порождает серьезные опасения, что за данной нормой стоит иная цель – скрытая и недопустимая – нанесение ущерба статусу судебной власти.

17. Статья 10(b) устанавливает, что "не может быть принято решение, направленное на снижение заработной платы судей". То есть, статья запрещает решения, которые направлены конкретно на заработок судей, и она не препятствует широким решениям о заработной плате для всех занимающих должности органов власти, если они не причиняют ущерба судейской заработной плате намеренно. Таким образом, отмена данной статьи не является необходимой для законопроекта, и может выявить возможную мотивацию законодателя к снятию защиты заработной платы судей, тем самым недобросовестно нанося ущерб статусу судебной власти.

18. Законопроект является частью общего процесса нападения на судебную систему

19. Законопроект не существует в вакууме, и его следует рассматривать на фоне долгого ряда законодательных инициатив, которые стремятся ослабить институциональные гарантии, предоставленные судебной власти, и сократить степень её независимости и её возможности быть проверяющим и контрольным органом в отношении деятельности других властей. Перечислить все меры в рамках данной работы невозможно, однако законопроект присоединяется к уже предпринятым шагам, противоречащим установлению баланса и сдерживания между органами, в первую очередь к поправке номер 4 закона основного закона: Судопроизводство, которая передала существенные полномочия назначения судей в политические руки.

20. В этом смысле, законопроект следует рассматривать как еще один элемент общего процесса, стремящегося изменить еще один элемент соотношений сил между органами, при этом ослабляя институциональные гарантии, которые предоставлены судебной власти. Как уже упоминалось, отмена статьи 10(b), защищающей заработную плату судей, не является необходимой для выполнения предложенной нормы и достижения заявленных целей. Следовательно, при отсутствии норматива, обосновывающего это изменение, представляется, что это представляет собой прямое вмешательство в центральный институциональный механизм, который предназначен для защиты принципа независимости судебной власти – принципа, который является одним из основополагающих камней демократии, и находит свое выражение в статье 2 закона основного закона: Судопроизводство, которая гласит: "В вопросах судопроизводства никто, кто обладает судебной властью, не подлежит никакому контролю, кроме как контролю закона".

21. Цель статьи 10(b) состоит в том, чтобы предотвратить случаи экономического наказания судей, когда те лица, которые устанавливают их заработную плату, недовольны решениями, которые были вынесены. Таким образом, статья обеспечивает судей тем, что они смогут выполнять свои функции и выносить решения в соответствии с законом и в соответствии со своей совестью, без страха и без зависимости от политических или экономических факторов и лишь с учетом профессиональных соображений.

22. В соответствии с этим, экономическое вмешательство в заработную плату судей не является нейтральным средством, а представляет собой инструмент административного давления и незаслуженной зависимости, способный сдерживать судей от осуществления своих функций в независимом и профессиональном порядке, и тем самым нарушает суть принципа верховенства закона.

23. Следует отметить в этом контексте, что согласно общепринятым международным стандартам, защита заработной платы судей от прямого или целенаправленного вмешательства является важным институциональным механизмом для поддержания их независимости и была принята в многочисленных демократических правовых системах как способ защиты профессиональной и независимой судейской деятельности.

24. Поэтому необходимо подчеркнуть, что как в израильском праве, так и в международном праве, это не значит, что заработная плата судей является неизменной – поменять ее можно, однако, данное изменение должно проходить в рамках общего экономического шага, который основывается на организованной фактической базе.

25. В отсутствие таких условий отмена защиты заработной платы судей, определенной в статье 10(b), создаст серьезный охлаждающий эффект, как для действующих судей, так и для потенциальных судей, и может отразиться на квалифицированных профессионалах, рассуждающих о необходимости выбора этого пути.
    Законодательство без фактической базы и без достаточной профессиональной подготовки

26. Законопроект лишен основного недостатка фактической базы и профессиональной подготовительной работы, которые должны были стать основой для любого существенного изменения в порядке определения заработной платы занимающих должности высших лиц в органах власти. Прямым способом для таких бюджетных изменений является правительственное законодательство, которое основывается на глубоком исследовании, релевантной фактической базе и системных консультациях с профессиональными органами. Однако в данном случае процесс разработки законопроекта происходил спешно, посредством частного законопроекта и без какой-либо подготовительной работы, которая могла бы обосновать предлагаемые изменения.

27. Как известно, механизмы заработной платы в государственном секторе являются сложными и основаны на различных профессиональных факторах – юридических, экономических и социальных. Изменения в них влияют не только на самих занимающих должности, но и на функциональность органов власти, на доверие общества и на баланс между ними. Тем не менее, законопроект стремится кардинально изменить существующее регулирование, не проводя минимального профессионального анализа его последствий.

28. Еще один вопрос, который вовсе не был рассмотрен перед внесением законопроекта на обсуждение в Кнессет, – это выбор создания прямой связи и даже идентичности между заработной платой президента государства и заработной платой других занимающих должности в органах власти, несмотря на то, что их функции по своей сути различны. Данное определение само по себе требует профессионального и нормативного обоснования, которое не содержится в законопроекте.

29. Наконец, хотя законопроект представляет передачу полномочий по установлению заработной платы публичной комиссии как профессиональный и обоснованный шаг, предложенный состав членов комиссии не гарантирует соответствующего опыта в областях заработной платы, бюджетов или государственной политики. Не были определены условия квалификации для членов комиссии, и на практике от них не требуется наличия знаний или профессионального опыта в этих областях. Следовательно, недостаточно просто указать, что им будет предоставлена информация по запросу.

30. В отсутствие корреляции между областью экспертизы членов комиссии и полномочиями, которым они наделены, предложенная комиссия не может компенсировать профессиональный недостаток, находящийся в основе законопроекта.
    Неясность и ущерб уверенности в пенсионном плане занимающих должности в органах власти

31. Пенсионные планы занимающих должности в органах власти и их наследников регулируются Законом о пенсии для занимающих должности в органах власти, 1969 года, и решениями, которые были приняты на его основе. На основании этого закона определяется пенсия президента государства, членов правительства, депутатов Кнессета и занимающих судебные должности, в решениях Комитета по финансам Кнессета, который уполномочен на это законом.

32. Размер каждой пенсии, положенной каждому занимающему должность, напрямую зависит от заработной платы, полученной в период его полномочий, в соответствии с определением заработной платы, которое было установлено решениями Комитета по финансам и Комитета Кнессета. Таким образом, например, бывший президент государства имеет право на пенсию в размере 70% своей заработной платы, как было определено Комитетом по финансам, на всю оставшуюся жизнь.
    Следовательно, любое изменение в механизме определения заработной платы или в ее размере в течение срока полномочий напрямую отразится на размере пенсии, которая будет выплачена по его завершении.

33. Законопроект стремится наделить публичную комиссию полномочиями определять сопутствующие выплаты занимающим должности, включая отчисления в пенсионный фонд. Однако это лишь полномочия органа, а не обязательства, и в законопроекте не предусмотрено никаких конкретных норм относительно порядка его реализации или последствий отказа от его осуществления. При отсутствии такого обращения возникает существенная неясность в отношении пенсионных механизмов, которые будут действовать, если и когда публичная комиссия решит не реализовать свои полномочия.

34. Эта неясность усугубляется тем фактом, что законопроект не изменяет Закон о пенсиях и не уменьшает полномочия Комитета по финансам, закрепленные в нем. В результате может возникнуть ситуация двойных полномочий, которая не была урегулирована законодательством.

35. Более того, само установление заработной платы в период полномочий публичной комиссии, вероятно, окажет влияние на размер пенсии, который будет связан с определенной заработной платой. Таким образом, предложенная норма изменяет существующий баланс задним числом, без анализа ее влияния на пенсионные права, которые уже были защищены, или на законные ожидания занимающих должности.

36. Эта институциональная и соответствующая неясность может негативно сказаться на основных принципах уверенности, ожидания и правдивости, которые особенно важны в вопросах увольнения и пенсий. Занимающие должности должны заранее знать условия своего выхода на пенсию и размер пенсии, на которую они смогут рассчитывать по окончании своих полномочий. Нормы, позволяющие постоянное изменение компонентов пенсии, нарушают стабильность существующих мер, и могут значительно подорвать права занимающих должности.
    Отклонение от государственного представительного характера института президента государства

37. Полномочия назначения, предоставленные президенту государства по закону, в целом имеют ярко выраженный государственный представительный характер. В преобладающем большинстве этих полномочий президент не имеет самостоятельного дискреционного подхода относительно самих назначений или идентичности кандидата, и они осуществляются на основании рекомендации другого органа – профессионального или министерского – при этом роль президента заключается в том, чтобы дать официальное и формальное одобрение назначению. Единственным исключением этого правила в израильском праве является назначение президента Красного Креста, которое осуществляется на основании его устного усмотрения.

38. Этот государственный характер функции президента в назначениях отражает его высокое положение и цель полномочий, которые не предназначены для передачи ему существенной власти, а для обеспечения институционального представительства. Это подтверждают слова судьи в отставке Левина: "Эта функция принадлежит президенту государства в силу его высокого статуса дать официальное, представительное и формальное одобрение действиям, которые, по сути, рассматриваются другим органом".

39. Несмотря на вышеизложенное, законопроект стремится предоставить президенту государства полномочия назначать председателя публичной комиссии на основе его исключительного усмотрения, и без рекомендации другого органа. Таким образом, законопроект нарушает традиционный государственный представительский характер назначения президентом, предоставляя ему существенный дискреционный подход в назначении центрального должностного лица.

40. Как таковое, это отклонение не обязательно означает независимый конституционный дефект; однако, учитывая, что председатель комиссии обязан определять заработную плату самого президента государства, это создает серьезные опасения конфликта интересов и угрозы для правосудия, и требует установления соответствующих механизмов проверки и контроля. Тем не менее, в рассматриваемом законопроекте не предусмотрено никаких механизмов проверки или контроля и также не содержится упоминаний о проблеме институционального и системного характера, вытекающей из предложенного регулирования.

41. Более того, согласно действующему праву, подпись, завершающая назначение от имени президента государства, требует, как правило, подписания премьер-министром или другим министром, которого назначает правительство, и который несет политическую ответственность и подлежит парламентскому и судебному контролю. Законопроект не указывает никакого аналогичного механизма подписания или ответственности за назначение председателя публичной комиссии и не разъясняет, кто несет общественную и юридическую ответственность за такое назначение. Отсутствие такого регулирования усугубляет институциональные проблемы законопроекта и подчеркивает недостаток расширенной дискреции президента в данном контексте.

42. Исходя из вышесказанного, Движение за качество управления считает, что нет оснований продвигать законопроект в его нынешней форме. Если предполагается вновь урегулировать механизмы установления заработной платы для занимающих должности в органах власти, это следует делать в рамках полноценного, взвешенного и обоснованного регулирования, основанного на профессиональной подготовительной работе и обеспечивающего явные ответы на изложенные трудности, при соблюдении конституционных и институциональных принципов, которые лежат в основе системы правления в Израиле.

43. Следовательно, мы призываем уважаемых членов комитета воздержаться от поддержки законопроекта в его нынешней форме.

С уважением,

---

Став Левана Лаев, адвокат Хагар Авидор
Директор отдела политики и законодательства Координатор отдела политики и законодательства