Законопроект П/2303/25: Законопроект о государственной службе (подарки) (изменение - финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783-2023

21 Адар, תשפ"ג

14 марта 2023 г.

Тема: Законопроект о государственной службе (подарки) (Поправка – пожертвование на финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязательство отчетности), תשפ"ג–2023

Мы выступаем против рассматриваемого законопроекта и считаем, что его следует отклонить, поскольку его реализация приведет к ущербу для чистоты нравов государственной службы и избранных представителей, что, в свою очередь, нанесет серьезный удар по доверию общества к власти, и очевидно, что он продвигается по недобросовестным личным мотивам. Ниже кратко изложено наше мнение.

1. Рассматриваемый законопроект предлагает внести изменения в Закон о государственной службе (подарки), תש"ם-1979 (далее – Закон о подарках), и установить, что, несмотря на его положения, любой государственный служащий (включая избранных представителей) может "получать денежные пожертвования на финансирование судебного процесса или необходимого медицинского лечения для себя, своего супруга, проживающего с ним, или своего ребенка, находящегося на его иждивении". Законопроект включает определенные ограничения на получение таких пожертвований, такие как запрет на получение наличных пожертвований или запрет на получение пожертвований от лиц, находящихся под прямым или косвенным подчинением государственного служащего, а также устанавливает, что для сбора пожертвований государственный служащий должен создать специализированную ассоциацию, устанавливает положения о публикации информации о получении пожертвований Государственным контролером и определяет, какие ограничения будут применяться к государственному служащему в отношении принятия решений в рамках его должности, касающихся жертвователей. Предложение также ограничивает сумму пожертвования через краудфандинг и количество жертвователей, не использующих краудфандинг.
2. Следует подчеркнуть, что существующий порядок в Законе о подарках запрещает получение подарков, предоставляемых государственному служащему как таковому, и его применение широко – он распространяется на всех государственных служащих, избранных представителей и работников государственных учреждений.
3. Закон о подарках предназначен для сохранения чистоты нравов в государственной службе и также предназначен для случаев, когда подарок был предоставлен не с целью повлиять на решение государственного служащего (в противном случае это будет взятка), но все же он был предоставлен из-за того, что получатель подарка является государственным служащим. Цель Закона о подарках – сохранить чистоту нравов в государственной службе и укрепить доверие общества к ней (Багац 7074/93 Суиса против юридического советника правительства, ПД 48(2)749 (1994); Багац 5604/19 Движение за чистоту нравов против депутата Биньямина Нетаньяху 9.10.2022).
4. Важность и сила правил, касающихся получения подарков государственными служащими, возрастают по мере повышения статуса и ранга государственного служащего, так что к общему порядку, установленному в Законе о подарках, добавляются также детализированные правила, ограничивающие министров правительства (правила Ашер); детализированные правила, ограничивающие членов Кнессета (правила этики); правила, ограничивающие государственных служащих, и правила согласно Закону о государственной службе (ограничение политической деятельности и сбора средств), תש"י-1959 (далее – Закон о ограничениях),

все как подробно изложено в основополагающем мнении доктора Гила Лимона, заместителя юридического советника правительства, от 5.3.2023.
5. Ущерб чистоте нравов. Рассматриваемый законопроект подрывает его центральную цель Закона о подарках: он откроет широкие возможности для ущерба чистоте нравов и подорвет доверие общества к государственной службе и избранным представителям. Он может позволить государственным служащим и их избранным представителям обойти положения закона и получать деньги из-за того, что они являются государственными служащими и в связи с их должностями, что создаст долгосрочную зависимость от жертвователей, зависимость и чувство обязательства перед ними. Опасение, которое возникнет относительно того, как будет осуществляться решение лица, получившего "пожертвование", серьезно подорвет доверие общества к чистоте его нравов. Более того, как будет разъяснено ниже, законопроект позволяет использовать должность или общественный статус для получения личных выгод, связанных с положением государственных служащих, тем самым открывая реальную возможность для коррупции и превращая ее в укоренившуюся норму.
Ущерб чистоте нравов может быть особенно серьезным, поскольку законопроект не ограничивает сумму разрешенного пожертвования (если только речь не идет о краудфандинге). Это означает, что один жертвователь сможет пожертвовать (через ассоциацию, созданную для этой цели) сумму в миллионы шекелей – что, безусловно, может создать зависимость и чувство обязательства перед жертвователем, и, по меньшей мере, опасение зависимости и обязательства, что подорвет доверие общества.
6. Отсутствие контролирующего или утверждающего органа. Законопроект не устанавливает никаких средств для предварительного утверждения сбора пожертвований, то есть для проверки наличия реальной необходимости, оправдывающей получение пожертвований, и для проверки общей суммы пожертвований, необходимой для реализации этой необходимости. Логика требует, чтобы даже если может существовать конкретное оправдание в определенном случае для получения пожертвований на защиту или необходимое медицинское лечение, поскольку у государственного служащего нет возможности финансировать действие из своего кармана и не существует другого подходящего решения – это должно быть исключением из исключений, которое будет оправдано в соответствии с его конкретными и уникальными обстоятельствами, после проверки и утверждения независимым органом, и будет подлежать общественному контролю с ранних этапов.
Так, например, согласно существующему положению, получение пожертвований членами Кнессета и министрами для целей, указанных в законопроекте, если они не запрещены в соответствии с Законом о подарках (например – пожертвования от близких друзей или членов семьи, которые не предоставляют пожертвования государственному служащему из-за того, что он является государственным служащим) – требует предварительного получения разрешения: члены правительства (в соответствии с правилами предотвращения конфликта интересов министров и заместителей министров, далее – правила Ашер) должны получить разрешение Комитета по разрешениям, действующего на основании правил Ашер, в то время как члены Кнессета должны получить предварительное разрешение от Комитета по этике Кнессета (для пожертвований того типа, о котором идет речь в законопроекте).
Предложение разрешить сбор пожертвований без контроля и без проверки конкретных оправданий и необходимости независимым органом – это широкая возможность для серьезного ущерба чистоте нравов и коррупции, превращающейся в укоренившуюся норму в израильском обществе.

Кроме отсутствия предварительного контроля и надзора, предложение также не включает контроль и надзор после получения средств. Таким образом, хотя согласно предложению государственный служащий должен вернуть ассоциации остаток средств, оставшихся у него после завершения необходимости в сборе пожертвований – предложение не создает никакого механизма, позволяющего контролировать, что государственный служащий действительно использовал средства пожертвований только для целей, для которых они предназначались, и также не создает механизма, позволяющего узнать, вернул ли он средства пожертвований ассоциации, как требуется.
7. Нет необходимости в законопроекте. Вопрос в том, насколько существует необходимость в предлагаемом порядке. Податель законопроекта не представил никаких данных, оправдывающих предложение или свидетельствующих о наличии проблемы у государственных служащих или избранных представителей, которые оказались в затруднительном положении из-за отсутствия возможности финансировать медицинские или юридические нужды, несмотря на существующие порядки, и несмотря на возможность получения разрешений в особых случаях на получение подарков и пожертвований.
Как уже упоминалось, в настоящее время существует возможность получения разрешения на получение подарков и пожертвований, если они не предоставляются государственному служащему из-за того, что он является государственным служащим – как для членов правительства, так и для членов Кнессета с разрешением Комитета по этике Кнессета.
Более того, государственные системы предоставляют комплексные решения для всего населения, включая государственных служащих и избранных представителей. Так, в контексте юридической защиты государство предоставляет общие порядки, такие как юридическая помощь и государственная защита, а также специфические порядки для государственных служащих в отношении судебных расходов, возникающих из их должностных обязанностей. В медицинском контексте израильская система здравоохранения обеспечивает через систему государственного медицинского страхования комплексные и основательные решения для медицинских нужд всего населения, а также дополнительные страховые системы. Нет никаких оснований для того, чтобы позволить всем государственным служащим создавать ассоциации из-за неопределенных медицинских нужд, без объективной и независимой оценки наличия реальной необходимости, когда такие ассоциации могут служить прикрытием для подрыва принципов чистоты нравов и предотвращения коррупции.
8. Обход правил этики. На первый взгляд, кажется, что законопроект в основном отвечает на мнимую необходимость – и на самом деле пытается обойти этические правила, действующие сегодня для избранных представителей, которые позволяют им в определенных условиях собирать такие пожертвования с предварительным разрешением. В частности, для членов правительства, если бы существовала реальная необходимость, правительство могло бы продвинуть этические правила для членов правительства, предложенные в 2008 году общественной комиссией по разработке этических правил для членов правительства (Комиссия Шмигера), которые включали бы регулирование этого вопроса.
9. Несоответствие порядкам, установленным в Законе о партиях, касающимся получения пожертвований избранными представителями, и опасение их обхода. Закон о партиях присоединяется к другим правилам, изложенным выше, и ограничивает возможность избранных представителей (и кандидатов в Кнессет в целом) получать пожертвования. Не вдаваясь в детали, отметим, что Закон о партиях в общем запрещает избранным представителям получать пожертвования и использовать их для финансирования обычной политической деятельности, не связанной с предварительными выборами. Для некоторых из них также запрещено собирать пожертвования в контексте предварительных выборов – речь идет о всех кандидатах в Кнессет, включая избранных представителей, избранных партийным органом, состоящим не более чем из 50 человек; а также для премьер-министра, министров, заместителей министров и членов Кнессета, которые участвуют в предварительных выборах "по праву", которые проводятся в партиях с не менее чем 5,000 членами, большинство из которых имеют право голосовать на этих выборах.
Другими словами: министры и члены Кнессета в средних или крупных партиях, проводящих праймериз, не имеют права собирать пожертвования (за исключением пожертвований от самого кандидата и его семьи). Вместо этого они получают полное финансирование от государства для своей кампании.
В остальных случаях избранные представители, участвующие в предварительных выборах (министры и члены Кнессета, участвующие в более ограниченных предварительных выборах, например, в центре партии, а также члены и главы местных советов, участвующие в любых выборах), хотя и имеют право собирать пожертвования для участия в выборах, но на них накладываются различные ограничения, включая лимиты на одно пожертвование и на общую сумму пожертвований.
Основная логика, стоящая за этими ограничениями, аналогична логике других ограничений на получение подарков государственными или избранными представителями: сократить риск создания зависимости и обязательств у принимающих решения перед теми, кто предоставил им подарок или пожертвование. Как уже упоминалось, рассматриваемый законопроект явно подрывает эту логику.
В контексте Закона о партиях он может создать еще один канал, который обойдет Закон о партиях, для пожертвований для избранных представителей на неограниченные суммы и почти без контроля. Даже если пожертвования будут предоставлены исключительно для оправданных медицинских или юридических нужд (и, как уже упоминалось, из-за отсутствия контроля будет трудно гарантировать, что так и будет), фактическим результатом будет то, что для избранных представителей, которые сами или члены их семей проходят судебный или медицинский процесс – законопроект позволит, как уже упоминалось, получать пожертвования на большие суммы, что может создать зависимость и обязательство избранных представителей перед жертвователями и тем самым противоречить цели Закона о партиях.
10. Опасение личных мотивов в продвижении законопроекта. Тема законопроекта вызывает опасение, что его продвижение в первую очередь направлено на удовлетворение интересов премьер-министра, депутата Биньямина Нетаньяху, и легитимизацию сбора пожертвований им, несмотря на решения уполномоченных органов, принятые в его отношении, и несмотря на решение Верховного суда по его делу (Багац 5604/19 Движение за чистоту нравов против депутата Биньямина Нетаньяху 9.10.2022). Иными словами, если это так, то это законопроект, имеющий личный и недопустимый характер, поскольку он не предназначен для применения к всему обществу как общая норма, а предназначен для продвижения личного интереса одного человека, премьер-министра.

С уважением,

Адвокат Эдна Хараль-Пишер, Доктор Гай Лори, Адвокат Литаль Пилер, Доктор Ассаф Шапира