Законопроект П/2303/25: Законопроект о государственной службе (подарки) (изменение - финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783-2023

Написание: Ишай Лекс и Авитал Маген | Утверждение: Лиор Бен Давид 2 Сиван 5783 (22 мая 2023 г.)

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

Юридический обзор

Взносы для избранных должностных лиц и государственных служащих для финансирования судебного разбирательства или медицинского лечения

Введение

Данный документ был подготовлен по запросу Комитета Кнессета на фоне обсуждений по законопроекту о государственной службе (подарки) (изменение – взнос на финансирование судебного разбирательства или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783–2023.

1. Документ рассматривает правила в различных странах, касающиеся подарков и взносов для государственных служащих и избранных должностных лиц, с акцентом на конкретные правила относительно финансирования судебных разбирательств, если таковые были найдены. Страны, рассмотренные в документе: Австрия, Соединенные Штаты, Великобритания, Германия, Нидерланды, Венгрия, Норвегия, Испания, Польша, Португалия, Финляндия, Чехия, Франция, Канада и Швеция. За исключением Соединенных Штатов, данный обзор основан на ответах на вопросы, которые мы направили парламентам рассматриваемых стран через систему ECPRD.

2. Следует отметить, что в большинстве рассмотренных стран не найдено конкретного регулирования, касающегося получения взносов именно для финансирования судебных разбирательств. Что касается взносов для финансирования медицинских процедур – в ни одной из упомянутых стран не было найдено прямого упоминания по этому вопросу. Первая часть документа рассматривает конкретные правила относительно взносов для финансирования судебных разбирательств, как они были найдены в двух из рассмотренных стран – Соединенных Штатах и Великобритании. Вторая часть документа представляет более общие правила, касающиеся подарков для избранных должностных лиц и государственных служащих в остальных рассматриваемых странах. В целом, часть из этих стран (например, Австрия, Португалия, Испания и Канада) придерживается политики, ограничивающей возможность получения подарков, наряду с исключениями, позволяющими это в определенных случаях, таких как подарок или взнос незначительной суммы или такой, который предоставляется от близкого родственника. В некоторых странах (например, Нидерланды и Польша) существует политика, позволяющая получать подарки, при условии соблюдения ограничений, таких как обязательство по регистрации и отчетности. Также следует отметить, как указано в основном тексте обзора, что есть страны, которые устанавливают одно правило для избранных должностных лиц и другое, в основном, для государственных служащих. Подчеркнем, что даже в случаях, когда указано, что определенная страна не запрещает государственному служащему или избранному должностному лицу получать подарки и взносы, это подлежит уголовному праву и административным запретам на конфликт интересов, установленным в данной стране.

3. Законопроект о государственной службе (подарки) (изменение – взнос на финансирование судебного разбирательства или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783–2023 (п/230/25).

4. ECPRD (Европейский центр парламентских исследований и документации) – это организация, которая служит форумом для сотрудничества и обмена информацией между около 70 парламентами, находящимися более чем в 45 странах Европы, а также несколькими наблюдательными странами (включая Израиль) и международными парламентами.

Взносы для избранных должностных лиц и государственных служащих для финансирования судебного разбирательства или медицинского лечения

Кнессет – Центр исследований и информации www.knesset.gov.il/mmm

1. Страны, в которых существует конкретное регулирование относительно взносов для финансирования судебных разбирательств 1.1 Соединенные Штаты В Соединенных Штатах существует юридический институт, называемый Фондом юридической защиты (Legal Defense Fund) для избранных должностных лиц и государственных служащих, который регулируется как на федеральном уровне, так и в некоторых штатах. В принципе, это правило позволяет государственным служащим и избранным должностным лицам получать взносы для финансирования судебных разбирательств через трастовый фонд, который гарантирует, что деньги будут использоваться исключительно для этой цели и будут управляться в соответствии с установленными правилами. На федеральном уровне существуют правила или указания, позволяющие функционировать Фонду юридической защиты для членов Палаты представителей, Сената и исполнительной власти (как для государственных служащих, так и для избранных должностных лиц в исполнительной власти), при этом у каждого из учреждений свои правила. Например, правила этики Палаты представителей устанавливают, что члены палаты могут получать взносы для Фонда юридической защиты, который будет действовать как трастовый фонд, при условии, что источник судебного разбирательства, расходы по которому они обязаны покрыть, является одним из следующих: кандидатура или выбор члена на федеральную должность; его официальные обязанности или должность; уголовное дело и гражданское дело, касающееся репутации члена палаты или его пригодности к должности. Члены палаты не могут получать взносы от лоббистов или представителей иностранных организаций.

Чтобы управлять Фондом юридической защиты и получать средства для него, член палаты должен получить письменное разрешение от Комитета по этике палаты, а также подать отчет, включающий имя и адрес каждого, кто внес сумму 250 долларов и более, с частотой один раз в квартал. Квартальные отчеты публикуются в Legislative Resource Center. Запрещено получать более 5,000 долларов от одного донора в течение одного календарного года. Все средства, оставшиеся после разрешения юридического вопроса, должны быть возвращены донорам.

Регулирование Фонда юридической защиты в Сенате (верхняя палата Конгресса США) в основном похоже на то, что в Палате представителей, но отличается в некоторых аспектах. Например, каждый взнос для члена Сената может составлять до 10,000 долларов в год (взнос от близких родственников не ограничен по сумме), а квартальные отчеты, подаваемые в Комитет по этике и в офис публичной регистрации, должны включать имена и адреса всех, кто внес в Фонд юридической защиты члена Сената сумму 25 долларов в год или более. Запрет на получение взносов от определенных источников шире, чем в Палате представителей, и включает, помимо лоббистов и представителей иностранных организаций, также сотрудников Сената, корпорации, профсоюзы, избирательный комитет члена и иностранных граждан.

Что касается федеральной исполнительной власти, то нет статутного или регуляторного рамочного регулирования, которое бы определяло, как можно создать фонд для судебных расходов (legal expense funds) для сотрудников исполнительной власти. Тем не менее, согласно неформальным консультативным мнениям, опубликованным от имени OGE (Office of Governmental Ethics), сотрудникам исполнительной власти (включая избранных должностных лиц) разрешено получать взносы для Фонда юридической защиты, поскольку им прямо запрещено только получать дополнительную зарплату за дела, связанные с их работой (prohibition against supplementation of salary). Согласно указаниям OGE, данное разрешение для сотрудников исполнительной власти (включая избранных должностных лиц) подлежит действующим правилам и законам этики.

Другой возможностью финансирования юридической защиты для избранных должностных лиц, не через Фонд юридической защиты, является использование средств из избирательной кампании. Члены Конгресса и должностные лица (включая избранных должностных лиц) могут иметь право использовать средства из избирательной кампании для финансирования расходов на судебные разбирательства, если расходы на судебное разбирательство возникли в результате самой кампании или выполнения его федеральных обязанностей. Федеральная избирательная комиссия (The Federal Election Commission - FEC) решает в каждом конкретном случае, можно ли использовать средства из избирательной кампании для этой цели (то есть включая взносы, полученные в рамках финансирования кампании). Кандидаты в Палату представителей обязаны консультироваться с Комитетом Палаты представителей по этике и с FEC перед тем, как использовать средства из избирательной кампании для финансирования судебного разбирательства. Кандидаты в Сенат могут использовать средства из избирательной кампании для этой цели, если они получили письменное разрешение от Комитета Сената по этике. Правила FEC также применяются к должностным лицам, но OGE не опубликовал специальных правил для них относительно использования средств избирательной кампании.

Как уже упоминалось, также в некоторых странах существует возможность для избранного должностного лица или государственного служащего получать взнос для Фонда юридической защиты. Например, в штате Невада закон определяет, что Фонд юридической защиты – это счет, созданный для финансирования судебных расходов, понесенных кандидатом (на выборах) или государственным служащим, возникающих из избирательной кампании или выполнения официальных обязанностей. Закон устанавливает правила относительно создания Фонда юридической защиты, такие как обязательство уведомить государственного секретаря; отчет о взносах; использование остатков; уголовные предписания и т.д. Подобно федеральному праву, закон в Неваде также позволяет кандидату или государственному служащему финансировать расходы на судебные разбирательства не обязательно через Фонд юридической защиты, но также через средства из избирательной кампании. Статья закона, определяющая, что запрещено делать с деньгами взносов, которые получает кандидат или государственный служащий, устанавливает, что ему разрешается использовать деньги взносов для финансирования судебных расходов, понесенных им, также без создания Фонда юридической защиты, но не для оплаты штрафа или платежа, наложенного на него по закону.

1.2 Великобритания Правила поведения Палаты общин (House of Commons) регулируют получение и регистрацию взносов, подарков и льгот. Согласно им, члены палаты обязаны регистрировать подарки и льготы, которые они получили из источников в Великобритании в связи со своей должностью или политической деятельностью, стоимость которых превышает 300 фунтов стерлингов. В это число также входят взносы для юридических фондов (legal funds), предназначенные, среди прочего, для судебных исков, возникающих из действий, совершенных членом палаты в рамках его парламентской деятельности.

Правила также регулируют обязательство по регистрации льгот и взносов, которые подпадают под категорию "Разное" (Miscellaneous). Эти правила включают регистрацию средств, собранных для покрытия судебных расходов, возникающих из работы члена парламента, включая средства, собранные путем "краудфандинга" (crowdfunding) для расходов на судебные разбирательства, в которых участвует член парламента в рамках или как часть своей должности. В этой категории член палаты должен зарегистрировать описание цели получения взноса и имя донора, если это необходимо, а также любую другую соответствующую информацию. Нет обязательства регистрировать стоимость (value) финансовых льгот в этой категории.

Правила поведения для членов Палаты лордов устанавливают, что любая льгота любого вида из перечисленных в правилах поведения, стоимость которой превышает 500 фунтов стерлингов, должна быть зарегистрирована членом палаты. Кроме того, согласно правилам, необходимо зарегистрировать любой подарок или другую льготу стоимостью более 300 фунтов стерлингов, предоставленную компаниями, организациями или индивидуумами, как в пределах Великобритании, так и за ее пределами, в связи с членством в Палате лордов. Это правило также распространяется на подарки и льготы, предоставленные супругу или супруге члена палаты. Следует подчеркнуть, что материальные подарки и льготы, которые не связаны существенно с членством в палате, освобождаются от обязательства регистрации.

Что касается министерских правил, в общем, существует запрет для министров на получение любых подарков или услуг, которые могут наложить на них, или могут восприниматься как накладывающие на них, какую-либо обязанность в обмен на получение подарка или услуги. Этот принцип также распространяется на подарки для членов семьи министров. Подарки, предоставленные министрам в рамках их министерских обязанностей, становятся государственной собственностью и, следовательно, не должны регистрироваться в реестре интересов. Подарки стоимостью менее 140 фунтов стерлингов могут оставаться у получателей.

Подарки, предоставленные министрам как членам парламента или как членам политической партии, будут регулироваться правилами регистрации Палаты общин или Палаты лордов, рассмотренными выше.

2. Страны, в которых не найдены специальные правила для получения взносов для финансирования судебного разбирательства В Австрии, в общем, запрещено избранным должностным лицам и государственным служащим получать подарки, за исключением подарков незначительной стоимости или от близких родственников.

В Германии действуют статутные ограничения на получение подарков и взносов для членов Бундестага, членов федерального правительства, парламентских государственных секретарей и государственных служащих. Существует закон, который применяется к членам Бундестага, который в общем запрещает им получать деньги или подарки, имеющие денежную ценность. Также существует запрет на получение взносов, предназначенных для того, чтобы остаться в распоряжении члена Бундестага. Исключением является разрешение на получение взносов, предоставленных члену в связи с политическим обязательством или взносов в натуральной форме (in kind) для его политической деятельности. В этом законе нет положений, которые прямо указывают на получение подарков и взносов для судебных или медицинских процедур. Также нет конкретного упоминания о получении подарков и взносов для судебных и медицинских процедур в законах, регулирующих статус членов федерального правительства, парламентских государственных секретарей и государственных служащих в Германии. Таким образом, правила относительно получения подарков и взносов закреплены в общих положениях законов, касающихся этих должностей.

В Венгрии закон о государственном управлении регулирует получение определенных льгот и скидок для государственных служащих, таких как поддержка в жилье, социальные гранты, стипендии и т.д. Кроме того, правила профессиональной этики государственных служащих устанавливают запрет на получение подарков, за исключением небольшого числа исключений (включая официальные подарки от представителя иностранного государства, приемлемые подарки, предоставленные во время проведения мероприятия в рамках работы). Что касается членов парламента, закон Национального собрания (парламента) устанавливает, что члены собрания должны избегать получения подарков или других льгот, связанных с их должностью, за исключением тех, чья предполагаемая стоимость ниже 5% от суммы вознаграждения (honorarium), выплачиваемого члену парламента, когда он представляет Национальное собрание в рамках официальной должности.

В Португалии членам парламента ("Национальной ассамблеи") запрещено получать подарки или товары любого рода, которые могут повлиять на их независимость. Правила поведения членов Национальной ассамблеи устанавливают, что подарки стоимостью более 150 евро будут считаться подарками, которые могут повлиять на независимость члена ассамблеи. В то же время им разрешается получать подарки от имени Национальной ассамблеи, если есть сомнения относительно предполагаемой стоимости или если отказ от подарка может быть воспринят как неуважение и повредить отношениям между Национальной ассамблеей и организацией или лицом, предоставляющим подарок. Что касается разрешенных подарков, парламентская комиссия по прозрачности установит руководящие критерии для определения их конечного назначения. Эти критерии будут учитывать их реальную стоимость, их разовый характер или если они являются лишь символическими.

Аналогичные положения существуют в Португалии для членов правительства и государственных служащих.

В Испании закон запрещает государственным служащим и избранным должностным лицам получать подарки, которые выходят за рамки обычных социальных обычаев и правил вежливости и которые могут создать зависимость в отношении выполнения их обязанностей. Что касается членов парламента, дополнительно к тому, что установлено законом, члену парламента или его семье запрещено получать подарки, которые могут разумно восприниматься как попытка повлиять на его действия как члена парламента. Установлено, что подарки стоимостью 150 евро и более будут считаться подарками, которые могут повлиять на члена парламента. Члены парламента могут получать подарки от близких родственников и друзей, которые были предоставлены без связи с их должностью. Однако закон в Испании не устанавливает ничего относительно целей, для которых могут быть использованы средства, полученные в качестве разрешенного подарка.

В Канаде закон о конфликте интересов (Conflicts of Interest Act) запрещает должностным лицам (далее: государственным служащим) или их семьям получать подарок или другую льготу, которые могут разумно восприниматься как такие, что были предоставлены с целью повлиять на государственного служащего в рамках его официальных полномочий, должности или деятельности. Тем не менее, закон разрешает государственным служащим и их семьям получать подарки или другие льготы, если они были предоставлены им близким родственником или другом.

В контексте парламента существуют правила, регулирующие конфликт интересов для членов парламента. Согласно ответу представителя канадского парламента на наш запрос, закон о конфликте интересов и правила парламентского конфликта интересов не указывают на исключения или специальные правила относительно получения подарков или взносов для финансирования судебного разбирательства или медицинского лечения.

Следует также отметить, что когда член парла