Законопроект П/2303/25: Законопроект о государственной службе (подарки) (изменение - финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783-2023

Государство Израиль

Министерство юстиции

Улица Цалях А-Дин 29, почтовый ящик 49029, Иерусалим, индекс 9149001  073-3925549  02-6276114

Консультации и законодательство (публичное-административное право)
Иерусалим: 12 адара 5783 (5 марта 2023 г.)
Исправлено: 803-98-2021-000003
Ссылка: 803-99-2023-016836

Кому:
Депутат Кнессета Ярив Левин
Министр юстиции

Здравствуйте,
Тема: Законопроект о государственной службе (подарки) (Поправка - пожертвование на финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязанность отчетности), 5783-2023

1. Законопроект, о котором идет речь, предлагает внести изменения в Закон о государственной службе (подарки), 5739-1979 (далее: Закон о подарках), так что, несмотря на общее положение, установленное в нем в настоящее время о запрете на получение подарков государственным служащим "в качестве такового", будет разрешено государственному служащему и его супруге, проживающей с ним, или его несовершеннолетнему ребенку получать в подарок деньги для финансирования судебных процессов или необходимых медицинских процедур через активный сбор средств от частных лиц, даже если деньги предоставляются государственному служащему в связи с его должностью. Предложение устанавливает порядок сбора таких пожертвований через специально созданную организацию, а также ограничения по сумме пожертвования (только в отношении пожертвований в рамках краудфандинга), идентичности жертвователей, публикации пожертвования и отчетности перед государственным контролером, а также ограничение на принятие решений, касающихся жертвователей, государственным служащим. Законопроект устанавливает штраф для тех, кто нарушит положения предложенной статьи.

2. Наша позиция заключается в том, что следует возражать против предложения, поскольку оно может разрешить использование государственной должности или общественного статуса государственного служащего для получения личной выгоды, что полностью противоречит действующему законодательству, целью которого является сохранение чистоты нравов в государственной службе и обязательства исключительной верности государственных служащих общественным интересам.

3. Вкратце отметим, что в израильской правовой системе существует несколько механизмов, направленных на обеспечение чистоты нравов в государственной службе и доверия общественности к ней, путем разделения государственного служащего и посторонних интересов. Одним из важных механизмов в этом контексте является Закон о подарках, который в своем нынешнем виде, изменения в который предлагает внести данный законопроект, устанавливает запрет на получение подарков в связи с государственной должностью, тем самым предотвращая ситуацию, в которой лицо, занимающее государственную должность, окажется перед выбором между общественным благом и благом дарителя. Законопроект, как указано, стремится разрушить эту преграду и разрешить использование должности или общественного статуса для получения личной выгоды.

4. В более широком смысле, законопроект противоречит общему принципу, лежащему в основе различных механизмов, направленных на обеспечение чистоты нравов в государственной службе, среди которых также можно найти преступления коррупции.

5. В связи с этими существенными недостатками, цель предложения не обоснована, а способ его формулировки является крайне широким и лишен эффективных механизмов защиты чистоты нравов в государственной службе. Предложение противоречит судебной практике, касающейся Закона о подарках, включая недавние случаи, и тенденциям в законодательстве, направленным на предотвращение ситуаций, в которых государственные служащие будут собирать средства для своих личных нужд. Принятие законопроекта приведет к реальному ущербу для возможности сохранения чистоты нравов в государственной службе и откроет реальную возможность для коррупции. Также само содержание предложения вызывает различные трудности, как указано ниже.

Нормативная база - Закон о подарках и его цель

6. Государственные служащие обладают различными государственными полномочиями, которые становятся все более значительными по мере повышения должности государственного служащего. В соответствии с этим, основным принципом является то, что государственные служащие должны выполнять свои обязанности в интересах общественности и, безусловно, не для своей личной выгоды. Это является центральным элементом доверия общественности к чистоте нравов в государственной службе. В израильской правовой системе, как уже упоминалось, существует несколько механизмов, направленных на обеспечение чистоты нравов в государственной службе и доверия общественности к ней, путем разделения государственного служащего и посторонних интересов. Так, в отношении государственных служащих существуют различные правила в Регламенте государственной службы, которые определяют допустимое и недопустимое в аспектах чистоты нравов и государственной службы. Для высокопоставленных государственных служащих, а также для членов правительства, устанавливаются меры по предотвращению конфликтов интересов, направленные на предотвращение их участия в вопросах, в которых существует опасение конфликта интересов по личным или другим причинам. Другой тип механизмов защиты от коррупции существует в уголовном праве, в преступлениях, связанных с получением незаконных благ.

7. Одним из важных механизмов в сохранении чистоты нравов в государственной службе и доверия общественности к ней является Закон о государственной службе (подарки), 5739-1979 (далее: Закон о подарках), который устанавливает запрет для государственного служащего на получение подарка "в качестве государственного служащего", то есть подарка, получаемого в связи с его государственной должностью. Это, в отличие от случая, когда речь идет о получении денег от близкого родственника или друга, без всякой связи с государственной должностью, которую занимает государственный служащий. Этот запрет распространяется на подарок, предоставленный государственному служащему, его супруге, проживающей с ним, или его несовершеннолетнему ребенку. Запрет направлен на предотвращение опасений по поводу использования государственных полномочий в интересах дарителя или для его выгоды, что может привести к коррупции. Следовательно, цель запрета заключается в том, чтобы предотвратить даже видимость действий, противоречащих интересам, исходя из экономических интересов. Этот закон, как уже упоминалось, является значительным элементом системы защиты чистоты нравов в государственной службе. Его нарушение может в определенных обстоятельствах привести к уголовному преступлению мошенничества и нарушения доверия.

8. В связи с его важностью - действие закона широко, и он охватывает всех государственных служащих, военнослужащих, полицейских и охранников, членов правительства и членов Кнессета (статья 1 Закона о подарках); а также лиц, занимающих должности и выполняющих функции в местных органах власти, религиозных советах, больничных кассах, государственных больницах, учреждениях, созданных законом, и государственных компаниях (статья 4 Закона о подарках; Указ о государственной службе (подарки) (применение закона к другим государственным служащим), 5747-1987). В этом контексте важность закона возрастает по мере того, как речь идет о более высокопоставленном государственном служащем, обладающем более значительными государственными полномочиями.

9. В момент утверждения законопроекта председатель Комитета по конституции, праву и правосудию тогдашний депутат Кнессета Давид Глас объяснил, что закон касается ситуаций, когда "намерения дарителей чисты, но подарок, тем не менее, не был предоставлен конкретному лицу как частному лицу, а как лицу, занимающему должность", что может создать общественное впечатление о нарушении чистоты нравов, если лицо, занимающее должность, возьмет подарок себе.

10. Также Верховный суд отметил эту цель закона. В деле Багатц 7074/93 Сойса против юридического советника правительства было постановлено следующее:
    "[...] Действительно, цель Закона о подарках заключается в обеспечении чистоты нравов в государственной службе. Он предназначен для укрепления доверия общественности к государственным органам. Он направлен на предотвращение ощущения в обществе, что государственный служащий получает то, что ему 'не положено'. Он призван предотвратить злоупотребления и исключить слухи о том, что подарок предназначен для влияния на решение государственного служащего, и что он предоставляется не только в качестве государственного служащего, но и за действия, связанные с его должностью. В основе Закона о подарках лежит желание установить правила поведения для государственных служащих, которые шире, чем те, которые охватываются преступлением взяточничества или нарушения доверия. Цель Закона о подарках - регулировать получение подарков, предоставляемых государственным служащим в качестве таковых, независимо от того, связано ли это с их действиями или нет [...]"

11. В недавнем решении, касающемся этого закона - в деле Багатц 5604/19 Движение за чистоту нравов против депутата Кнессета Биньямина Нетаниягу, судья Барк-Эрез отметила тесную связь между Законом о подарках и запретом, наложенным на государственного служащего находиться в конфликте интересов в рамках своей должности:
    "Обсуждение, которое мы ведем, еще раз подчеркивает важность запретов, касающихся получения благ от государственных служащих. Эти запреты связаны с широким и важным принципом, касающимся запрета на нахождение государственных служащих в ситуациях, когда возникает опасение о наличии конфликта интересов. Статутный порядок, закрепленный в Законе о государственной службе (подарки), 5739-1979, является одним из конкретных выражений этого принципа, учитывая реальную опасность нахождения в ситуации конфликта интересов на фоне получения подарков, даже если и без осознания этого. Установленный статутный порядок основан на восприятии необходимости минимизировать потенциальный конфликт интересов среди принимающих решения, рассматривая 'пользу как предотвращение от лекарства', с целью сохранить чистоту нравов у лиц, занимающих должности в государственной службе (см. также: Дафна Барк-Эрез, 'Административное право и борьба с коррупцией', משפטים לז 667, 680 (2007); Дафна Барк-Эрез 'Конфликт интересов и противоречие интересов в административном праве' Конфликт интересов в общественном пространстве - право, культура, этика, политика 209, 217-216 (Дафна Барк-Эрез, Дорон Навот и Мордхай Кремницер, редакторы, 2009))".

12. В этом деле было постановлено, что даже в случае, если близкий родственник предоставил денежный грант государственному служащему, но совокупность обстоятельств показывает, что этот грант был предоставлен государственному служащему "в качестве государственного служащего", это является запрещенным подарком согласно Закону о подарках.

13. Когда речь идет о получении подарков членами правительства, также действуют правила предотвращения конфликта интересов для министров и заместителей министров (далее: Правила Ашера), которые устанавливают запрет для министров и заместителей министров на получение любых благ, кроме их зарплаты, выплачиваемой государством. Это, если только не получено разрешение от Комитета по разрешениям, действующего на основании Правил Ашера. Действие этих правил является дополнительным к Закону о подарках, так что Комитет по разрешениям имеет право рассматривать запрос на получение средств только в том случае, если они были получены не в связи с тем, что министр является государственным служащим. Комитет по разрешениям не уполномочен одобрять получение средств в нарушение Закона о подарках.

14. Что касается получения подарков членами Кнессета, также действует решение 56/20 Комитета по этике Кнессета относительно сбора пожертвований на медицинские нужды или финансирование судебных расходов от 16.07.2018 (далее: решение), которое разрешает получение таких пожертвований при условии предварительного получения разрешения от Комитета по этике Кнессета. Поскольку Закон о подарках, как указано, также применяется к членам Кнессета, разрешение по этому решению может быть выдано только после того, как Комитет по этике установит, что получение подарка не предоставляется члену Кнессета в качестве государственного служащего. Решение устанавливает значительное ограничение на сумму пожертвования; подлежит повышенным требованиям прозрачности и публикации; и устанавливает, что в отношении финансирования судебных расходов пожертвования разрешены только в отношении самого члена Кнессета, в то время как в отношении финансирования значительной медицинской необходимости - решение разрешает получение пожертвований также для его близких родственников, как определено в решении.

15. Для полноты картины отметим, что в Министерстве юстиции действует комиссия, рассматривающая запросы должностных лиц и государственных служащих на одобрение юридической защиты и участие в судебных расходах. Комиссия, возглавляемая генеральным директором Министерства юстиции, действует на основании решения правительства № 2799 от 28.11.2002, которое устанавливает, что должностное лицо или государственный служащий имеют право на юридическую защиту или участие в судебных расходах по судебному процессу, основанному на действии или бездействии, совершенном в ходе выполнения должности, во время выполнения должности, с целью выполнения должности и в связи с поведением, которое было в пределах его полномочий по закону или которое он действовал добросовестно, полагая, что он действует в пределах своих полномочий.

Наша позиция по законопроекту

16. В то время как положения Закона о подарках, как указано, устанавливают запрет на получение подарков, предоставляемых государственному служащему в качестве государственного служащего, законопроект предлагает установить противоположный порядок - разрешающий государственному служащему получать подарок в качестве государственного служащего в случаях судебных и медицинских процессов. То есть, предложение позволяет предоставить пожертвование государственному служащему "в качестве государственного служащего", при этом даритель осознает, что он жертвует государственному служащему, и в ситуации, когда мотивом предоставления является само наличие у получателя подарка статуса государственного служащего.

17. Это является значительным отклонением от целей законодательства, касающегося сохранения чистоты нравов в государственной службе, что находит свое выражение, среди прочего, в общем принципе, установленном в Законе о подарках. Предоставление денег государственному служащему, и это в связи с его должностью, может, как указано, поставить его перед сложной дилеммой верности между интересами общественности и интересами дарителя, а также поставить его в конфликт интересов с теми, кто желает передать ему деньги. Следует отметить, что опасение конфликта интересов и ущерба чистоте нравов, связанное с получением пожертвований и подарков, особенно значимо для министра, не говоря уже о премьер-министре, в связи с его статусом в исполнительной власти и государственными полномочиями, которыми он обладает в различных областях по отношению ко всему населению Израиля. Так же в случаях сбора средств в обстоятельствах, указанных в законопроекте. Опасение конфликта интересов в данном случае возникает из возможного ожидания дарителя, что получатель пожертвования будет склонен к его интересам в будущем. Не исключено, что пожертвование приведет к созданию взаимной зависимости или, по меньшей мере, видимости зависимости. Правила о предотвращении конфликта интересов основаны на объективных критериях, и опасение, что предпочтение будет отдано дарителю, заложено в данной ситуации, независимо от мотивов дарителя.

18. Что касается обоснований законопроекта, упомянутых в пояснительной записке, отметим, во-первых, что совершенно неясно, служит ли закон реальной потребности для всех государственных служащих, и в этом отношении не были представлены какие-либо данные, которые могли бы обосновать столь значительное изменение в существующем правовом положении и ущерб принципам чистоты нравов. Что касается государственных служащих, требуется подробное обращение со стороны комиссара государственной службы, который сможет прояснить, существует ли какая-либо необходимость в этом изменении для государственных служащих и каков ущерб для государственной службы, связанный с изменением.

19. Во-вторых, пояснительная записка касается целей права на справедливое судебное разбирательство и права на достойную жизнь, и действительно - любое ограничение на получение средств, по сути, препятствует человеку использовать деньги для реализации своих различных прав. Тем не менее, Закон о подарках в его нынешней редакции не препятствует государственному служащему получать средства для этих нужд, как и любой другой человек, не являющийся государственным служащим, если только средства не предоставляются государственному служащему из-за его должности как государственного служащего. То есть, если средства не получены из-за того, что речь идет о государственном служащем, т.е. с помощью близких родственников и друзей (за исключением исключительных обстоятельств, когда помощь от этих лиц предоставляется государственному служащему из-за его статуса), запрет Закона о подарках вообще не применяется. То есть, ограничение, вытекающее из Закона о подарках, обусловлено уникальным статусом государственного служащего и является необходимым, как указано, для предотвращения зависимости государственных служащих или видимости зависимости в рамках осуществления их государственных полномочий. Следовательно, это не является неоправданным вмешательством в право на справедливое судебное разбирательство и право на достойную жизнь, и, безусловно, это не может оправдать возможность для государственного служ