Законопроект П/2303/25: Законопроект о государственной службе (подарки) (изменение - финансирование судебного процесса или медицинского лечения и обязательство по отчетности), 5783-2023

Кнессет

Юридический офис

Ссылка: 2023-048096
Иерусалим, 21 адара 5783 (14 марта 2023 г.)

Уважаемые члены Комитета Кнессета,

С уважением,

Тема: Законопроект о государственной службе (подарки) (Изменение - пожертвование на финансирование судебного или медицинского процесса и обязательство по отчетности),
5783-2023/פ, 2303/25 депутата Кнессета Амира Леви

Законопроект, о котором идет речь, был одобрен в первом чтении 6.3.2023, и 13.3.2023 был передан в Комитет Кнессета для подготовки к первому чтению. В преддверии первого обсуждения законопроекта, прошу передать вам предварительные замечания по нему. Речь идет о предложении, которое устанавливает сложный порядок, и дополнительные замечания от юридического офиса будут предоставлены в ходе обсуждений.

А. Общие положения

Законопроект предназначен для того, чтобы позволить государственным служащим получать пожертвования для финансирования необходимого медицинского лечения или судебного процесса, если финансирование лечения или процесса требуется для государственного служащего, его супруга, проживающего с ним, или для его ребенка, находящегося на его иждивении (без ограничения по возрасту).

Термин "государственный служащий" в законе очень широк и относится ко всем работникам министерств, на всех уровнях и должностях, а также к работникам местных властей, религиозных советов, государственных компаний и статутных корпораций, полицейским, солдатам, работникам государственных больниц и медицинских касс, а также судьям, членам Кнессета и членам правительства.

Согласно предложению, нет предела сумме разрешенных пожертвований, при условии, что средства используются для указанных выше целей. Получение пожертвований не требует предварительного или последующего одобрения, и нет контроля за необходимостью в средствах или отчетности о способах их расходования. Кроме того, предложение не обязывает государственных служащих исчерпывать свои финансовые ресурсы или ресурсы своих семей или использовать различные страхования, которые у них есть, и также позволяет государственным служащим, имеющим средства, финансировать все расходы за счет сбора пожертвований и обращаться к потенциальным жертвователям. Пожертвования могут поступать от людей, которые узнали о государственных служащих в рамках их должностных обязанностей, даже если мотивом пожертвования является их должность. В связи со всем этим, предложенный порядок значительно удаляется от существующих ограничений на возможность государственных служащих получать средства в ходе своей работы и в связи с ней, которые были установлены в 1979 году, когда был принят Закон о государственной службе (подарки), 5739-1979 (далее - Закон о подарках).

Закон о подарках предназначен для того, чтобы удалить государственных служащих, ответственных за общественные ресурсы и предоставляющих жизненно важные услуги для всего общества, из ситуации конфликта интересов или видимости конфликта интересов из-за получения подарков в период их полномочий, и предотвратить ситуацию, в которой они используют свои должности для получения выгод. В соответствии с законом, подарок, в денежной форме или эквиваленте, за исключением подарка, который является незначительным и разумным в обстоятельствах дела, который был дан государственному служащему "в качестве государственного служащего" - станет собственностью государства, и существует обязательство по отчетности по нему. Закон о подарках и правила, согласно которым он действует, также относятся к возможности государственного служащего получить разрешение на получение подарка, на который распространяется закон.

Представляя законопроект о подарках во втором и третьем чтениях на пленарном заседании 24 октября 1979 года, председатель Комитета по конституции, праву и правосудию, депутат Давид Глас, отметил, что "цель закона - решить проблему в области чистоты нравов государственных служащих" и что "необходимо приветствовать предложение, несмотря на ограничения, которые оно, возможно, накладывает на должностных лиц, включая избранных представителей, поскольку оно является вкладом в укрепление чистоты нравов в Израиле."

Как уже упоминалось, критерий, установленный законом в отношении запрета на получение подарков, заключается в том, были ли подарок или выгода предоставлены государственному служащему "в качестве государственного служащего". Этот критерий интерпретируется как такой, который проверяет, является ли статус получателя государственным служащим единственной или доминирующей причиной предоставления выгоды.

Законопроект, как указано, снимает ограничение, которое до сих пор существовало на получение подарков государственными служащими, и разрешает получение пожертвования государственному служащему для финансирования необходимого медицинского лечения или судебного процесса, даже если оно было предоставлено из-за его публичной должности, при условии, что оно соответствует ограничениям, изложенным в предложении.

Инициатор предложения, депутат Амит Леви, объяснил в первом чтении его цель следующим образом:

"Это предложение предназначено для того, чтобы положить конец морально неприемлемой ситуации - и я говорю это всем нам здесь - в которой, по сути, мы говорим избранному представителю или государственному служащему: ты решил войти в общественное пространство, работать на благо общества, с этого момента ты в клетке, одинок, у тебя больше нет друзей, нет семьи, нет соседей и знакомых, ты не сможешь обратиться ни к кому из них. Если ты попал в бедственное положение, ты не сможешь обратиться за помощью к ним, ни в обычный день, ни даже если ты в тяжелом кризисе.

О чем мы говорим... о естественных, социальных отношениях, самых базовых правах, которые у нас есть как у людей, о том, что когда-то определили как человека как социальное существо. Все это стало преступлением. Все это стало преступлением. Возможность поддерживать социальные отношения, да, в которых есть и подарок, и получение помощи и поддержки - как в обычные дни, так и в кризисные времена - стала, благодаря существующему закону, который требует исправления, и его интерпретации, автоматически преступлением."

Из сказанного следует, что, по мнению инициатора предложения, не в каждом случае, когда пожертвование предоставляется государственному служащему, находящемуся в бедственном положении из-за судебного или медицинского процесса, это свидетельствует о моральном недостатке или о наличии конфликта интересов, который следует запретить.

Для завершения контекста следует упомянуть, что наряду с положениями Закона о подарках были установлены конкретные правила в отношении избранных представителей:

а) В 1977 году правительство приняло решение, касающееся получения подарков министрами и заместителями министров по рекомендации общественной комиссии ("Правила Комитета Ашера"). Это решение было изменено в 2002 году. В соответствии с решением,

б) В 1997 году Комитет по этике Кнессета установил, что члены Кнессета могут получать пожертвования для финансирования юридической защиты или медицинского лечения. В решении было указано, что оно "не претендует на замену положений Уголовного кодекса, касающихся запрета на получение взяток, или положений Закона о государственной службе (подарки), регулирующих вопрос получения подарков государственными служащими "в качестве государственных служащих". В 2018 году это решение было заменено новым решением, которое добавило требование предварительного одобрения Комитета по этике для сбора пожертвований, ограничило максимальную сумму пожертвования до 5,000 шекелей от человека и его семьи и установило правила отчетности и прозрачности. Также была отменена обязанность собирать пожертвования через организацию и установлено, что средства будут собираться на отдельный банковский счет, который будет управляться в доверительном порядке.

Также следует упомянуть, что в случаях, касающихся судебных процессов, связанных с выполнением должности, при определенных условиях государственные служащие и члены Кнессета имеют право на иммунитет от существования судебного процесса, а также могут иметь право на представительство от государства или участие государства в их судебных расходах.

Кроме того, в некоторых случаях предоставление выгоды или ее получение могут привести к уголовным правонарушениям в области чистоты нравов, взяток или мошенничества и нарушения доверия.

Б. Ограничения на получение пожертвований согласно законопроекту

Помимо возможности, которую открывает законопроект в отношении способности государственных служащих получать пожертвования "в качестве государственных служащих", в нем содержится ряд ограничений, направленных на снижение опасений по поводу нарушения чистоты нравов и злоупотребления служебным положением. Ниже приведены краткие комментарии к этим ограничениям, а также первоначальные вопросы для обсуждения:

6.1 Цель пожертвования (подпункты (а) и (д) законопроекта) -
Согласно предложению, получение пожертвования будет разрешено только для финансирования судебного процесса или необходимого медицинского лечения для государственного служащего, его супруга, проживающего с ним, или для его ребенка, находящегося на его иждивении.
Что касается судебного процесса, указывается, что не будет разрешено собирать пожертвования для процесса, инициированного государственным служащим и его семьей, за исключением апелляции и процесса, целью которого является компенсация за финансовый ущерб, причиненный им.
Вопросы для обсуждения:
а. Что такое "судебный процесс" и с какого момента он начинается? Например: требуется ли, чтобы процесс проходил в суде или предложение будет применяться также к административным процессам или процессам перед этическими, дисциплинарными или внутренними контрольными комиссиями? Письмо, выданное адвокатом, содержащее юридические аргументы, не зная, дойдет ли дело до судебной инстанции? Переговоры по покупке квартиры? Процесс перед регистратором организаций? Апелляция на налоговую оценку?
б. Может ли государственный служащий собирать пожертвования также через несколько лет после завершения судебного процесса или медицинского лечения, когда все расходы оплачены? Следует ли установить ограничение по времени?
в. Включает ли "судебный процесс" также обязательства, наложенные судом, например, можно ли собирать пожертвования для уплаты штрафа или компенсации, наложенной судебной инстанцией? Можно ли собирать пожертвования для уплаты штрафов за нарушения правил парковки?
г. Не требуется ли независимый профессиональный орган, который проверит, что существует медицинская необходимость или что судебный процесс соответствует закону?
д. Не требуется ли орган, который определит размер необходимых пожертвований?
е. Какова оправданность разрешения на сбор пожертвований в случае инициированного процесса?
ж. Что такое "необходимое медицинское лечение"? Включает ли это инициированный процесс? Включает ли это процесс, предоставляемый бесплатно государством и медицинскими кассами?
з. Следует ли разрешить сбор пожертвований также для расходов небольшой суммы?
и. Следует ли требовать от государственного служащего использовать частную медицинскую страховку перед тем, как собирать пожертвования?
й. Имеет ли значение возможность государственного служащего и его семьи финансировать расходы из собственного кармана?
к. Следует ли ограничить возраст детей, для которых можно собирать пожертвования?

6.2 Размер пожертвования (подпункты (г), (й) и (т) законопроекта) -
Согласно предложению, нет предела общей суммы пожертвований, но для одного пожертвования будут два типа пожертвований: пожертвование через краудфандинг не должно превышать сумму 5,000 шекелей (с учетом индекса), в то время как пожертвование другим способом не ограничено по сумме, но ограничено числом жертвователей, не превышающим двадцати.
Что касается пожертвований, ограниченных по сумме, предложение указывает, что судебный процесс, связанный с одной фактической ситуацией или различными этапами судебного или медицинского процесса, будет рассматриваться как один процесс, и нельзя пожертвовать 5,000 шекелей за различные этапы одного и того же процесса.
Вопросы для обсуждения:
а. Почему не ограничить размер каждого пожертвования (аналогично тому, что установил Комитет по этике в отношении членов Кнессета)? В этом контексте предлагается обратить внимание на слова, сказанные министром информации на пленарном заседании, представляя позицию правительства по законопроекту:
"Законопроект, о котором идет речь, стремится изменить Закон о государственной службе, 5739-1979, так, чтобы государственный служащий и его супруг, проживающий с ним, или его ребенок, находящийся на его иждивении, могли получать средства для финансирования судебных процессов или необходимых медицинских процедур, даже когда средства предоставляются государственному служащему из-за его должности, чтобы обеспечить право на справедливый процесс, на жизнь с достоинством и на получение медицинской помощи. Предложение устанавливает, что в отношении способа сбора пожертвования, как указано, через специализированную организацию, полностью прозрачную и полностью контролируемую, а также ограничения по сумме пожертвования - это никогда не будет олигарх, или какой-то магнат, которому кто-то из нас будет должен; это всегда небольшие пожертвования с лимитом. Это 9 шекелей от гражданина, 10 шекелей от гражданина. Это не обязывает нас никому. Здесь нет связи между капиталом и властью. Здесь нет."

б. Почему именно двадцать человек могут жертвовать без ограничения суммы? И включаются ли в это число также близкие люди, чьи пожертвования изначально не подпадают под Закон о подарках?
в. Кто будет проверять личность жертвователей, чтобы гарантировать, что один человек не превысит сумму через отдельные пожертвования?
г. Получение пожертвования в нарушение закона будет считаться уголовным правонарушением со стороны государственного служащего, а что насчет предоставления пожертвования?

6.3 Краудфандинг (подпункт (й) законопроекта) -
Как указано в предложении, государственный служащий сможет собирать пожертвования в размере до 5,000 шекелей от человека через "краудфандинг".

Вопросы для обсуждения:
а. Вопрос краудфандинга еще не урегулирован законодательством, и необходимо определить его применение. Должен ли краудфандинг осуществляться на интернет-платформе или, например, государственный служащий может разместить объявление в газете и призвать людей жертвовать на определенный банковский счет? Писать или звонить большому количеству людей и просить их о пожертвованиях?
Кроме того, чтобы позволить государственному служащему инициировать краудфандинг, необходимо изменить положения Закона о государственной службе (ограничение партийной деятельности и сбора средств), которые устанавливают, что "государственный служащий не может собирать средства и не может получать средства, собранные для какой-либо цели, кроме как для государственного казначейства и в рамках своей должности".
б. Кто будет проверять личность жертвователей в краудфандинге, чтобы гарантировать, что один человек не превысит сумму через отдельные пожертвования?
в. Ограничен ли краудфандинг по времени? По сумме?
г. Какие данные следует публиковать в обращении к общественности?
д. Может ли обращение к общественности осуществляться лицом или организацией, не являющейся государственным служащим, запрашивающим пожертвование?
е. Следует ли учитывать ситуацию, когда государственный служащий использует информацию, полученную в рамках своей должности, чтобы обратиться к жертвователям (например, работник муниципалитета, обращающийся к жителям на основе данных муниципалитета)?

6.4 Ограничение на использование средств пожертвования (подпункт (б) законопроекта) -
Запрещается использовать пожертвование для цели, отличной от той, для которой оно было дано, и нарушение этого положения (как и других положений в предложении) будет считаться уголовным правонарушением.
Вопросы для обсуждения:
а. Где будет определено, что является целью пожертвования?
б. Должно ли при обращении к потенциальным жертвователям быть указано цель (с соблюдением конфиденциальности)?
в. Кто сможет проверить, что государственный служащий выполняет это обязательство и контролировать, что средства дошли до назначения?
г. Разрешается ли использовать средства пожертвований для самого сбора пожертвований (реклама и продвижение объявлений, создание веб-сайта, графика и т.д.)?
д. Разрешается ли из средств пожертвований, полученных, выплачивать зарплаты работникам организации, ответственной за сбор пожертвований?

6.5 У кого разрешено собирать пожертвования (подпункт (е) законопроекта) -
Согласно предложению, государственный служащий не будет собирать пожертвование от кого-либо, кто подчинен ему напрямую или косвенно, или от кого-либо, по которому у государственного служащего есть полномочия принимать решения в рамках его публичной должности.
Вопросы для обсуждения:
а. Является ли предложенное определение ясным, например -
Разрешено ли получать пожертвование от частного бизнес-органа, чья сфера деятельности пересекается с областью ответственности государственного служащего? Разрешено ли высокопрофильному работнику муниципалитета или государственного министерства или избранному представителю обращаться к лоббистам с просьбой о пожертвовании? Разрешено ли командиру в Ц